甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省乡镇企业局（省中小企业局)职能配置内设机构和人员编制规定的通知

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浅谈法官独立审判制度


江总书记在中共十五大报告中明确提出，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，是加强法制建设的重要内容。改革开放以来，我国的法制建设确已取得了明显进步，尤其是市场经济的立法体系已经初步建立。近年来，人民法院内部的改革步伐也明显加快，特别是《人民法院五年改革纲要》出台后，全国法院系统内部的改革已掀起了一个高潮。围绕“公正与效率”，人民法院开展了一系列的改革，如：内设机构改革、组织形式改革、审判方式改革等等。在此，笔者仅就法官独立审判制度谈谈自己的一点粗浅看法。
所谓法官独立审判制度，是指法官享有全权审理和裁判案件的权利，同时，对自己的不正确或错误裁判承担完全责任的审判工作制度。众所周知，司法权是中立性权力，司法权若不保持中立，法治便无法推行。保持司法中立，需满足两个基本条件：一是独立审判，法官除向法律负责外，不向任何机关负责；二是在体制上司法权只接受监督，不接受命令。因此，在赋予法官的独立地位和相对较大的权力的情况下，必须建立和完善明确的法官责任制。从诉讼制度的发展来看，一方面是世界各国的立法及司法实践不断重视和强调法官的主动精神和创造意识，表现为立法中一般性条款受到重视和司法中自由裁量权的运用。而另一方面，制度上对法官个人行为的制约也越来越趋于强化。建立法官的独立审判制度也是培养、锻造精英法官、建设法官职业化的需要。总之，更应当成为我国当前审判方式改革所追求的目标。
宪法所规定的法院独立行使审判权，实际上体现为法官独立行使审判权。笔者认为这是一个有机的整体。法院的审判活动并不是抽象的，而是由法官具体体现的。法官不独立，法院的独立，审判权的独立都无从谈起。有一种观点认为，中国是法院依法独立审判，不是法官独立审判，这一体制决定了有些案件不能由法官说了算。笔者认为这一看法显然不妥。第一，现行的审判体制，其中许多作法是建国初期乃至解放前革命根据地的法院的习惯性延续。
即是特定历史条件下，基于实体法、程序法都缺乏，审判员的水平普遍不高的情形而产生的。现在的情况又不一样了。第二，所谓法院独立审判而不是法官独立审判，其具体作法之一是案件由庭长、院长审批，而实际上庭长、院长的这一权限并无法律依据。这样做，其实超越了法律赋予其应有的职权范围。《人民法院组织法》和《民事诉讼法》以及《刑事诉讼法》都明确规定人民法院审理案件实行合议制和独任制，换言之，只有合议庭和独任审判员才是法定的审判组织，其他任何组织及个人，包括人民法院内部除审判委员会以外的组织和个人，都不能代替行使审判权。第三，法官不独立的结果，是约束机制缺乏、责任不明确。强化审批的初衷，是担心法官权力大了会“搞鬼”，于是层层汇报、层层把关、层层审批，其实这样做照样可以搞鬼，而且承办人可以不负责任，由于案件层层审批，大量案件由庭长、院长或审判委员会决定，案件审理的好坏不能与法官个人的责任联系，即使是错案，承办人也可以一推了之，找不到负责任者。更为严重的是，责任不明为徇私舞弊创造了条件，审判人员可以在集体的名义下，行个人私利，而且不会或难以受到追究。
尤其应当看到，在这样一种体制下，法官容易养成不思进取的惰习。当个人法律素养的高下并不决定案件的审理的时候，恐怕没有太多的人会费心去钻研业务，也不会在乎案件处理的质量。这样做的结果，是使法官成为一种人人皆可为之的职业，法官职业的专业技术性荡然无存。
因此，笔者认为，我们各级法院应当进一步建立和完善法官独立审判及责任制，将独立审判落实到法官个人，确立法官在诉讼中独立的地位、权利和责任，明确责任制，使法院的院长、庭长等行政高中层领导放弃对审判组织承办的案件的审批和干涉，从“案必躬亲”中解脱出来。这样，法院院长可以将主要精力置于领导法院的全面工作上，庭长可将主要精力放于分类组织安排依法应由本庭审理的案件，负责对本庭承办的案件进行总结和研究指导，配合法院内部的其他机构抓好本庭司法行政工作等，从而真正发挥其职能。
法官的独立审判，首先要求法官独立公正地审判，为此需要完善一整套机制，可以通过制定严格的法官职业道德和职业纪律达到，从制度上进行制约和限制，以保障司法公正。
1、认真贯彻执行《法官职业道德基本准则》。通过法官职业道德教育，提高法官的内在职业道德素养，培养法官的新型司法理念，为独立审判，公正司法打下坚实的思想基础。
2、将公开审判落到实处。公开审判，在有的地方亦称“一步到庭”、“直接开庭”等。自审判方式改革以来，各地都在民商案件审判中加强公开审判方式。这种方式都在不同程度上强化了庭审功能，强化了当事人的举证责任。特别是通过公开审判，在法庭上讲清事实、说明是非，极大地保障了裁决的公正性；树立了法院和法官“讲理、公正、廉洁”的形象；也确有助于防腐倡廉。所以，公开审判方式已受到法院和人民群众的普遍欢迎。另外，公开审判也为锻炼法官提供了条件。公开审判，使法庭成为法官履行职务的主要活动舞台，这就要求法官不仅要有较高的政治素质，深厚的法律理论知识；还要有丰富的审判经验和较强的组织公开审判的能力。公开审理的法庭既是检验法官能力的场所，又是法官增长才干的课堂。
3、必须明确规定法官不得介入庭外的事实调查活动。《中华人民共和国法官法》第32条第12项规定：“法官不得私自会见当事人及其代理人，接受当事人及代理人的请客送礼。”尽管合理，但缺乏制度的保障。实践中，由于法官与当事人、代理人接触太多，打成一片，给腐败现象的滋生提供了机会。“案子一进门，两头都托人”；有的甚至由当事人一方或当事人的律师付费，到外地直接采证或办案，或与一方当事人一同办案。杜绝此类现象发生，第一，我们必须认真贯彻执行最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》，积极推行当事人举证，保持法官的中立地位；第二，应当弱化庭前活动，强化庭审活动。笔者认为，案件的事实部分，应由当事人在法庭上通过提供证据或辩论来认定，法官在开庭前绝对不得与当事人或其律师私自见面。此项要求，既要作为工作纪律来约束案件承办人，也应化作相应的诉讼制度体现在审判程序上。
4、必须建立错案追究制。我们在给法官自由裁量权的同时，也要给其加大监督、加大责任。在人民法院外部对法官进行监督的同时，法院内部也应加大监督追究力度。对构成错案追究的法官在内部应予追究，并将此项工作列入法官考核的范围。
独立审判和法官责任制，其前提是要求法官具有较强的政治及业务素质。在诉讼过程中，无论是对案件事实的认识确定，证据的审查判断，还是对所适用的法律的选择，都不能不受到审判主体自己的世界观、社会政治见解、价值取向、文化水平、专业修养、思维能力、审判经验、禀性情操、情感思想以至生活经历、生理状况等诸多因素的影响和限制，在赋予法官全权审理案件的权利和责任后，法官要想办好案子，就必须精通业务，提高水平。从制度上也应完善以下配置。
1、法官的任职资格及选拔淘汰机制。法官应少而精。法官的选拔应由专门的机关负责进行。建议成立“法官资格审查考核委员会”，专门负责法官的考试考核及选拔录用。初任法官除必须经过全国司法统考过关外，还应从事法律工作一定年限，也就是说法官应有一定的司法实践经验或法律工作经验，从未从事法律方面工作者，不能立即担任法官。
2、法官的考核。应该说，对法官实行考核，在我国已经形成制度，《中华人民共和国法官法》就在其第八章专门规定了“考核”。不过从实际运作来看，现实所实行的考核，尤其是对法律知识的考核往往流于形式。具体表现在：一是内容过于简单、公式化、单一化，不足以考出真水平；二是考核均由法院内部自己掌握，甚至是本院自己组织，缺乏约束。如《中华人民共和国法官法》第21条就规定：“对法官的考核，由所在人民法院组织实施”。
真正意义上的法官考核，应该不仅仅是对某个或某些概念、名词的记忆或解释，而应是对法律的实际掌握和运用，对具体案件的分析及断判，对证据的辨别和取舍以及公开审理中对法庭庭审的组织驾驭，办案质量、判决书的制作、庭审的表现等。另外，还应当包括对法官个人品行、工作业绩等的考核，并且将这种考核的结果作为确定法官等级的依据。
3、法官的淘汰。对于考核不合格的法官，应安排其从事其他工作。
4、强调法官职业的技术性，否定其行政性。根据《中华人民共和国法官法》的规定，将法官等级分为若干级别，每个级别内部可再细分，以刺激法官不断努力上进。另外，确定法官等级不应与工龄、行政职务和级别进行套用，应该使法官等级成为法官技术性的评价，彻底否定其行政性。
5、法官应成为高薪阶层。法官收入高于公务员，是世界大多数国家的通例。法官也因此得以跻身上流社会。之所以这样，一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，因此，理应获得较高的物质补偿；二是高薪制更有助于养廉。法官职业的特点决定了法官应尽量避免营利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金几乎是唯一的收入来源。这样，国家就必须保证法官享有相对优厚的待遇。实践证明，为了使法官队伍稳定发展，使更多优秀的法律人才进入法院担任法官，并使其能抗拒腐蚀。一方面应不断加强对其进行职业道德教育，与此同时，还应在国家经济发展的基础上，不断提高他们的物质待遇，充分认识以俸养廉的必要性和重要意义。

邹代生 兰平




河北省唐山市人民政府


唐山市预算外资金管理办法


第一章 总则

第一条 为加强和规范预算外资金管理，增强政府经济宏观调控能力，强化财政管理职能，统筹运用预算内外综合财力，促进国民经济和各项事业的持续、稳定、健康发展，根据《河北省预算外资金管理条例》以及有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市有预算外资金收支活动的所有部门和单位。
第三条 预算外资金，是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构，为履行职能或代行政府职能，依据国家法律、法规和规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。主要包括：
（一）法律、法规规定的行政事业性收费、基金、附加收入等。
（二）国务院、省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费。
（三）国务院以及财政部审批建立的基金及附加收入等。
（四）经同级财政部门批准，主管部门从所属单位集中的体现隶属关系和管理职能的资金。
（五）用于乡镇政府开支的乡镇自筹和统筹资金。
（六）经省人民政府批准筹集的社会公益性集资收入以及以政府信誉取得的具有特定用途的募捐、赠予收入。
（七）其他未纳入预算管理的财政性资金。
第四条 预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，应统一纳入财政管理。
第五条 预算外资金收入分为本级收入、本级和上级共享收入。市和县（市）区预算外资金收入项目的划分以及共享收入的分成比例由市财政部门提出意见，报市人民政府批准后执行。
第六条 市、县（市）区人民政府财政部门是预算外资金管理的职能部门，按照部门和单位的财政隶属关系，对预算外资金实行统一领导、分级管理。具体行使下列职能：
（一） 按预算外资金的用途分类进行核算；
（二） 审批本级部门、单位预算外资金收支计划和决算；
（三） 编制本级预算外资金收支计划和决算，报同级人民政府审批。
市、县（市）区人民政府财政部门设置的收费（预算外资金）管理机构负责预算外资金的具体征收管理工作。
第七条 各业务主管部门负责管理和监督本部门和所属单位的预算外资金收支活动。
第八条 各预算外资金收支单位应按照《中华人民共和国会计法》和本办法做好本单位预算外资金的会计核算、财务管理工作。编制本单位预算外资金年度收支计划和决算，经主管部门审核，报同级财政部门审批。
第九条 各级物价、审计、金融、监察等部门应配合财政部门做好预算外资金管理和监督工作。

第二章 管理方式

第十条 预算外资金由同级财政部门在银行设专户统一管理。各部门、各单位的预算外收入必须上缴同级财政收费专户，支出由同级财政部门按照确定的预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行“收支两条线”管理。
第十一条 财政部门根据预算外资金的不同性质和用途，按下列方式管理；
（一）国家机关和受政府委托的部门、单位统一收取和使用的专项用于公共工程和社会公共事业的基金、收费以及以政府信誉强制建立的社会保障基金等，收入全额缴入同级财政收费专户，支出按计划和规定用途专款专用，不得挪作他用，收支结余可结转下年度专项使用。
（二）不属于专项资金的行政性收费和不需计算成本费用的事业性收费及其他预算外资金收入全额上缴同级财政收费专户，支出由财政部门结合预算内资金统筹安排，结余统筹调剂使用。
（三）对需计算成本费用的事业性收费或其他预算外收入，经财政部门批准，可按一定比例或收支结余定期缴入同级财政收费专户。
第十二条 各级财政部门应建立预算外资金总会计核算制度，加强对预算外资金收支的核算和管理。单位预算外资金及时足额缴入财政收费专户的，按预算外资金收支计划拨付资金，保证单位的正常用款，不得推诿、拖延、贻误单位资金的使用。

第三章 资金收缴

第十三条 预算外资金必须依照国家法律、法规、规章、所规定的范围、标准、程序和办法由财政部门或政府委托的部门、单位依法征收或提取。
第十四条 预算外资金征收部门和单位，应严格按照规定依法征收，不得借故缓收、越权减免。
第十五条 除法律、法规、规章另有规定外，预算外资金的缓征、减征或免征，按以下权限审批；
（一）本级收入由征收部门审查，报同级财政部门审批，重要的或减免数额较大的收入，报同级人民政府审批。
（二）本级和上级共享收入，经征收部门审查后，由同级财政部门报上一级财政部门审批。
第十六条 行政事业性收费、基金的收取必须有收费依据，到物价部门办理收费许可证，使用财政部门统一负责制或监制的收费票据。对不符合规定的票据，缴费部门、单位和个人有权拒付，财会部门不得作为财务报销凭证。
第十七条 各部门、各单位的预算外资金应由独立核算单位的财务会计部门统一核算和管理，严禁将预算外资金存放在非财会部门、公款私存或设帐外帐。
第十八条 各部门、各单位取得的预算外资金，应作为应缴款项按财政部门规定的缴款方式和期限足额缴入财政收费专户，单位缴款时，使用财政和银行部门统一印制的预算外资金缴款凭证。逾期未缴的，由财政部门填制划款凭证，银行直接划转。
第十九条 各部门、各单位不得擅自设置预算外资金收过渡帐户，各项收入直接缴入财政收费专户，对确需开设收入过渡帐户的，应经财政收费部门批准，所收款项定期上缴。

第四章 资金使用
第二十条 部门、单位经财政部门审核同意、人民银行批准，可以在银行设立一个预算外资金支出帐户，用来反映财政部门按计划拨入的预算外资金，此帐户不得发生预算外资金收款项。未经财政部门同意，银行不得为部门和单位开设预算外资金帐户。
第二十一条 财政部门从财政专户拨入部门和单位的预算外资金，部门、单位作收入处理，并按照统一的会计制度和本办法进行核算和管理。资金使用管理应遵守下列规定：
（一）部门和单位应在财政部门核定的预算外收支计划内，安排使用预算外资金。
（二）按照《事业单位财务规则》的有关规定与预算内资金统筹使用，专项资金应专款专用。
第二十二条 由于部门和单位原因预算外资金收入不能及时足额上缴财政收费专户时，财政部门将相应减少或暂缓预算外资金拨款。
第二十三条 部门和单位应严格按照财政部门的规定使用预算外资金，不得随意扩大使用范围或超标准开支。禁止利用预算外资金从事计划外投资、入股、横向借款以及进行股票、房地产、期货交易等活动。
第二十四条 用预算外资金购建固定资产和购买专控商品的，按基本建设程序和控购手续办理。
第五章 奖励与处罚

第二十五条 对在预算外资管理工作中做出突出成绩的单位和个人，由县级以上财政部门给予奖励。
第二十六条 预算外资金收支单位违反本办法规定，由市、县（市）区财政、物价、审计部门根据职责分工责令其纠正，并按下列规定予以处罚：
（一）违反规定擅自设立收费、基金、附加、集资项目，扩大范围，提高标准的，没收非法所得上缴财政，并处违法金额30%至50%的罚款。
（二）未将预算外资金纳入本单位财务机构统一管理的，处违法金额5%至10%的罚款。
（三）预算外资金设帐外帐、公款私存的，没收全部资金，并处违法金额二倍以下的罚款。
（四）未按规定期限足额上缴预算外资金的，处违法金额10%至20%的罚款。
（五）未经财政部门审核、人民银行批准擅自在银行开设预算外资金帐户的，处违法金额10%至20%的罚款。
（六）未按规定使用预算外资金，扩大预算外资金使用范围，从事计划外投资、炒股票和房地产，进行期货交易、投资入股、横向借款，滥发奖金、实物、津贴和补贴的，处违法金额10%至20%的罚款。
（七）未经财政部门批准，用预算外资金进行基本建设投资、购买专控商品的，处违法金额10%至30%的罚款。
（八）未按规定使用财政部门统一印制或监制的收费票据，或擅自印制收费票据的，没收非法所得，并处违法金额10%至20%的罚款。
（九）隐瞒不报或编报虚假预算外资金收支计划和决算的，处违法金额5%至10的罚款。
第二十七条 对违反本办法的直接责任人员和单位行政领导，由市、县（市）区财政部门按照国家法律、法规的有关规定给予处罚，并由同级人民政府或监察部门依法给予行政处分，构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任。
第二十八条 当事人对处罚决定不服的，可以依法申请复议或向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议、不向人民法院提起诉讼又不履行决定的，由作出处罚的机关申请人民法院强制执行。
第二十九条 财政部门和有关部门的工作人员在预算外资金管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、谋取私利的，由有关部门依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第三十条 本办法由市财政局负责解释。
第三十一条 本办法自发布之日起施行，原《唐山市市直行政、事业单位预算外资金管理实施办法》同时废止