地质矿产部关于《执法地位的请示》的复函
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地质矿产部关于《执法地位的请示》的复函
地质矿产部关于《执法地位的请示》的复函
地矿部
湖北省地矿局：
你省石首市矿产资源管理站5月26日《关于执法地位的请示》报告收悉。经研究，现作如下答复：
一、根据《矿产资源补偿费征收管理规定》第七条规定，地质矿产主管部门和财政部门是矿产资源补偿费的征收主管机关。地质矿产主管部门负责具体征收工作，财政部门负责征收的监督工作。第十四条所称的“征收机关”即指负责具体征收工作的地质矿产主管部门。
二、如果采矿权人拒缴矿产资源补偿费，矿产资源补偿费征收机关应根据《矿产资源补偿费征收管理规定》中规定的处罚办法予以处罚。
三、根据《矿产资源补偿费征收管理规定》第十八条，如果当事人对行政处罚决定不服，可以自接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；也可以直接向人民法院起诉。当事人愈期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，作出处罚决
定的机关可以申请人民法院强制执行。
请将上述答复意见转送石首市矿产资源管理站。
1994年7月18日
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附条件不起诉与相对不起诉适用关系探析
——基于我国《刑事诉讼法修正案》的思考
2012《刑事诉讼法修正案》在未成年人刑事案件诉讼程序中设置了附条件不起诉制度。这样的话，我国的不起诉制度就包括：法定不起诉、相对不起诉、证据不足不起诉以及附条件不起诉。附条件不起诉与相对不起诉，两者既有相似之处，又有明显的区别，尤其是在针对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人时，两者在适用上存在重合的地方，这给办案人员办理相关案件带来困难。笔者认为，附条件不起诉与相对不起诉在逻辑关系上，不是非此即彼的排斥关系，而是具有顺序上的优先适用关系。
关键词： 附条件不起诉；相对不起诉；犯罪情节轻微；未成年人；
第十一届全国人大第五次会议于2012年3月14日通过了刑事诉讼法修正案，并于2013年1月1日起施行。在此次修订中，本着对未成年人宽大处理的要旨，刑事诉讼法修正案将以前散落于刑事诉讼法各编章中涉及未成年人的规定集中规定成一章，即未成年人刑事案件诉讼程序。在未成年人刑事案件诉讼程序中，变化最大的是设置了附条件不起诉制度和犯罪记录封存制度。附条件不起诉与相对不起诉既有相似之处，又有明显的区别，两者在适用条件上存在相互交叉的地方，因此两者的适用范围存在重合之处。这种既可以适用附条件不起诉，也可以适用相对不起诉的情况，给办案人员办理相关案件带来困难。本文拟对附条件不起诉与相对不起诉的适用关系进行梳理和阐释，以期为解决这一问题提供思路。
一、附条件不起诉的适用
众所周知，起诉便宜主义是世界刑事诉讼发展的潮流，不起诉作为起诉便宜主义的重要体现，其具有节约司法资源、案件分流、保护犯罪人的“大宪章”的机能。具体到附条件不起诉，其对未成年犯罪嫌疑人实施了充分的改造、矫治和保护。附条件不起诉，在日本叫起诉犹豫，在美国从案件分流的角度来说，叫暂缓起诉，在德国叫附条件不起诉，它比较接近我国刑事诉讼法修正案设置的附条件不起诉。
附条件不起诉，依据字面意思来看，就是指办案机关作出的不起诉决定是要附条件的，当条件成就时，办案机关可以作出不起诉决定；当条件未成就时，办案机关应当撤销不起诉，提起公诉。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第271、272、273条之规定，我国的附条件不起诉，是指对于未成年人涉嫌侵犯公民人身权利、民主权利罪，侵犯财产罪，妨害社会管理秩序罪规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。
附条件不起诉制度具有深厚的理论和政策依据[ 陈光中：“关于附条件不起诉问题的思考”，载《人民检察》，2007(24)。]。一般来说，大抵有：1、宽严相济刑事政策；2、办理未成年人案件的方针政策，即“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则和“两扩大、两减少”政策；3、轻刑化和非刑罚化的国际趋势；4、诉讼和解的精神和原则；5、诉讼经济原则；6、起诉便宜主义。依据这些理论和政策依据，加之法律规定，我们来阐述附条件不起诉的适用条件，主要包括：（1）涉嫌刑法分则第四章（侵犯公民人身权利、民主权利罪）、第五章（侵犯财产罪）、第六章（妨害社会管理秩序罪）规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件的；（2）有悔罪表现的；（3）对象是未成年犯罪嫌疑人，其中“一年有期徒刑”，依据刑法的文理解释和目的解释来看，是就犯罪行为的宣告刑而言，而不是法定刑，通常是指初犯、偶犯、过失犯罪、轻微的故意犯罪。“符合起诉条件的”，是指犯罪嫌疑人的行为构成犯罪，事实查得很清楚，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。“有悔罪表现”，是就未成年犯罪嫌疑人犯罪后的表现而言，主要是指自首并坦白自己的罪行、积极配合办案机关的工作、遵守相关的法律规定和办案机关的要求、向被害人赔礼道歉以及赔偿损失等。从中我们可以看出，我国的附条件不起诉的适用范围是比较狭窄的，适用条件是比较严格的，另外，附条件不起诉是和未成年犯罪嫌疑人考察监督制度密切联系的。
二、附条件不起诉与相对不起诉的适用比较
相对不起诉，是指对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。附条件不起诉与相对不起诉具有一定的相似性。性质上，二者都是起诉便宜主义的集中体现，是检察官自由裁量权的重要表现。功能上，二者都具有明显的程序分流、节约司法资源的作用。另外，两者都是在符合起诉条件的基础上才予以考虑的。但是，附条件不起诉与相对不起诉是两种不同的起诉制度，其具有如下的差别：1、不一样的适用对象。附条件不起诉的适用对象是未成年人，而相对不起诉并没有对象的限制。2、不一样的适用罪名。附条件不起诉只能针对刑法分则第四章（侵犯公民人身权利、民主权利罪）、第五章（侵犯财产罪）和第六章（妨害社会管理秩序罪）规定的罪名，而相对不起诉并没有罪名的限制。3、不一样的刑期要求。附条件不起诉针对的是犯罪嫌疑人可能判处一年以下有期徒刑的犯罪，而相对不起诉没有具体刑期的要求。4、是否有悔罪表现。附条件不起诉囿于本身的机能，由此附条件不起诉的前提之一就是未成年人必须有悔罪表现，而相对不起诉没有这个硬性的要求。5、稳定性不一定。附条件不起诉是一种暂时性的决定，如果被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人违背考察条件时，那么最终有可能被起诉的决定所取代，或者有可能被不起诉的决定所取代，它是临时的。而相对不起诉一旦作出就具有稳定性。6、救济方式不一样。在附条件不起诉中，人民检察院作出附条件不起诉决定时，未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人有异议的，人民检察院应当作出起诉的决定。在相对不起诉中，犯罪嫌疑人没有这个权利。
虽然依据刑事诉讼法的规定，两者的适用条件是很清楚的，在适用关系上是泾渭分明的，但是，案件的处理结果是在办案人员综合考量案情的基础上形成的，由此，两者可能会在犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人适用上出现重合。附条件的不起诉适用于可能判处一年有期徒刑以下刑罚情节较轻的案件，相对不起诉适用的对象是那些犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑法和免除刑罚的案件，似乎是很明确的，是有差别的，但是在具体处理案件中，如何评判“可能判处一年有期徒刑以下刑罚的宣告刑的犯罪”和“犯罪情节轻微”，是没有明确的标准，只能是依靠检察官对犯罪情节和犯罪嫌疑人的人身危险性等诸多因素进行综合考量才能得出适宜的结论。那么，在针对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人时，两者就会出现交叉，在适用上产生了冲突，造成检察官无法清晰得出到底适用附条件不起诉，抑或相对不起诉的结果。因此，我们需要对附条件不起诉与相对不起诉的适用关系进行详细的梳理和阐释。
三、附条件不起诉和相对不起诉的适用探疑
正如上文所述，在针对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人时，当适用附条件不起诉时，需要对未成年犯罪嫌疑人附以一定的考验期，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察，在考验期内，除了遵守法律所规定的义务外，考察机关还可以根据未成年人的个人经历、家庭环境、犯罪行为等情况，制定有针对性的改造、矫治和教育要求，例如，社区服务、作交通协管员、照顾敬老院里的老人等。相反地，对于相对不起诉，检察机关一旦作出决定，就相当于无罪认定。就这点来看，相对不起诉比附条件不起诉在处理上要轻一些，那么对于未成年人，如果符合犯罪情节轻微的话，原则上应该适用相对不起诉。
《最高检关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》第21条提到，“对于既可相对不起诉也可附条件不起诉的，优先适用相对不起诉。”从中我们可以清晰地看出，在针对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人时，相对不起诉具有适用上的优先性，但是并不是说不可以适用附条件不起诉。换言之，附条件不起诉和相对不起诉在逻辑关系上，不是非此即彼的排斥关系，而是具有顺序上的优先适用关系，即：从相对不起诉到附条件不起诉的优先适用顺序，不能直接作出前者的，或者作出前者不适宜的，才考虑适用后者；符合前者的适用条件，应当优先考虑适用前者；在特定、适宜情况下，针对个别的未成年犯罪嫌疑人，适用附条件不起诉更有利于未成年人的改造、矫治和教育，发挥附条件不起诉的机能，可以考虑适用附条件不起诉。
具体而言：
（一）不能直接作出前者的，或者作出前者不适宜的，才考虑适用附条件不起诉。
相对不起诉的适用条件是犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。附条件不起诉适用于涉嫌侵犯人身权利，民主权利罪，侵犯财产罪，妨害社会管理秩序罪中规定的可能判处一年有期徒刑以下刑罚的犯罪，并符合起诉条件，有悔罪表现的未成年犯罪嫌疑人。虽然检察机关在适用相对不起诉时，具有自由裁量权，但是其自由裁量权并不是没有限制的，其中，很重要的一个限制就是“依照刑法规定”，即无论是不需要判处刑罚还是免除刑罚，都必须是刑法明确规定的，而不能是办案机关自己认定的。所以，虽然未成年犯罪嫌疑人的犯罪情节轻微，但是不符合刑法规定的不需要判处刑罚或者免除刑罚的规定时，检察机关作出相对不起诉决定就是不适宜的，如果未成年犯罪嫌疑人涉嫌侵犯人身权利，民主权利罪，侵犯财产罪，妨害社会管理秩序罪中规定的可能判处一年有期徒刑以下刑罚的犯罪，就可以考虑适用附条件不起诉。
（二）符合相对不起诉的适用条件，应当优先考虑适用相对不起诉。
如上所述，相对不起诉相对于附条件不起诉而言，处理上要轻一些。从未成年人本身的身心特点，从宽严相济刑事政策的立场，以及对涉罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则和“两扩大、两减少”政策出发，对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人适用相对不起诉，不仅不会给未成年人附加额外的义务，而且一旦作出就是终局决定，可以较好地适应未成年人的身心特点，能够更好地保护未成年人合法权益，最大限度地挽救涉罪未成年人。此外，附条件不起诉要想充分发挥改造、矫治和发展未成年犯罪嫌疑人的机能，不仅需要完善的配套措施，例如，社会调查制度、社区矫正制度、帮教制度、监督考察制度等，而且需要一大批懂得未成年人心理、富有爱心、耐心细致、善于做思想工作，具有犯罪学、心理学、教育学、社会学等方面知识的办案人员从事未成年人刑事检察工作。目前在我国，相关的配套措施还在建设完善之中，具有相关知识背景的办案人员依然匮乏，监督考察制度落实让不到位，在这样的条件下，附条件不起诉制度无法很好地发挥其应有的机能，甚至沦为设而不用的尴尬境地。因此，对于符合相对不起诉适用条件的未成年犯罪嫌疑人，应当优先考虑适用相对不起诉。
（三）在特定情况下，针对个别的未成年犯罪嫌疑人，适用附条件不起诉更有利于未成年人的改造、矫治和发展，可以考虑适用附条件不起诉。
从附条件不起诉制度的比较法视野来看，在美国它叫做暂缓起诉，属于缓刑的一种，是一种非犯罪化的处遇制度。附条件不起诉不单单是一项不起诉制度，其中最核心的地方在于对未成年犯罪嫌疑人的监督考察，以此在不会给未成年人带来犯罪标签的前提下，更好地改造、矫治和教育未成年人，促使其再社会化。如果在对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人适用不起诉时，不加区别地一概优先适用相对不起诉，那么不仅附条件不起诉应有的机能和价值就荡然无存，同时达不到改造、矫治和教育未成年人，促使其再社会化的效果。笔者认为，如果未成年犯罪嫌疑人属于涉嫌轻微犯罪的累犯、惯犯，或者之前经常实施违法行为，经常出入不良场所，接触不良人群，或者教育缺失等情况下，即依据社会调查报告，适用附条件不起诉能够更好地达到改造、矫治和教育未成年人，促使其再社会化的效果下，可以考虑适用附条件不起诉。也就是说，检察机关对未成年人作出相对不起诉的决定后，依据社会调查的报告，未成年人还是有可能会实施不法行为，在这种情况下，就应当考虑适用附条件不起诉。
四、结语
在宽严相济刑事政策的背景下，我们要从全面贯彻对涉罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则和“两扩大、两减少”政策，依法保护未成年人合法权益，最大限度地挽救涉罪未成年人，最大限度地预防未成年人犯罪，保障未成年人健康成长，维护社会和谐稳定出发，采取适应未成年人特点的办案方法，充分发挥相对不起诉与附条件不起诉的机能，以最有利于未成年人的矫治、教育和改造。
参考文献
湖南省湘潭市人民政府
湘潭市人民政府令 第９号
湘潭市行政效能监察暂行办法
《湘潭市行政效能监察暂行办法》已经２００４年８月４日市人民政府第２９次常务会议通过，自２００４年９月１日起施行。
市 长 彭 宪 法
二○○四年八月十八日
第一章 总 则
第一条 为加强行政效能监察工作，促进依法行政，保证政令畅通，提高行政效能，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政许可法》和《国家公务员暂行条例》等有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政效能，是指行政管理的效率、效果和效益的综合体现。
本办法所称行政效能监察，是指监察机关以提高行政效能为目的，对下级人民政府及其领导人员和本级人民政府所属各级国家行政机关（包括法律、法规授权和国家行政机关委托履行行政管理职能的组织，下同）、国家公务员和行政机关任命的其他人员，在行政管理活动中影响行政效能的问题进行检查或调查，并根据检查或调查结果，作出监察决定或提出监察建议，实行行政问责的活动。
第三条 行政效能监察工作由监察机关在本级人民政府和上级监察机关的统一领导和指导下进行。其主要任务是：
（一）受理公民、法人和其他组织对国家行政机关及其工作人员影响行政效能问题的投诉。
（二）检查、调查国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中影响行政效能的问题。
（三）对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中存在的影响行政效能的问题依法依规作出处理。
（四）总结、宣传和推广运行高效的行政管理经验。
第四条 行政效能监察工作，应当依照下列标准：
（一）合法性标准。即监察对象的行政管理行为是否合法，是否符合国家的法律、法规、政策和政府的决定、命令。
（二）约定性标准。即监察对象是否按约定、规定完成了任务。任务包括国家计划、上级规定完成或下达的任务等。
（三）合理性标准。即监察对象是否合理地进行行政管理活动，有效地使用人力、物力、财力、时间和条件，充分发挥现有潜力，最大限度地调动下属工作人员的积极性、主动性和创造性，取得理想的管理效果。
第五条 行政效能监察工作，应当遵循下列原则：
（一）事前、事中、事后监察相结合。
（二）专项监察和日常监察相结合。
（三）治标和治本相结合。
（四）内部监督和社会监督相结合。
（五）激励与惩处相结合。
（六）效能监察和行政问责、绩效考核相结合。
第二章 内 容
第六条 监察机关根据下列情况确定行政效能监察的内容：
（一）本级人民政府和上级监察机关的部署和要求。
（二）本级人民政府的中心工作和工作重点。
（三）人民群众反映比较强烈的问题。
第七条 行政效能监察工作的主要内容是：
（一）对党委、政府的重要措施、工作部署、重大任务以及重要指示贯彻落实不力的。
（二）不按规定实行政务公开，不履行公开承诺事项的。
（三）违法设定和实施行政许可的。
（四）因乱收费、乱检查、乱摊派、乱罚款和“索、拿、卡、要”而影响行政效能的。
（五）对人民群众反映比较强烈的问题置之不理、措施不力，造成群访事件以及其他后果或不良影响的。
（六）办事效率低，工作推诿，敷衍塞责，无正当理由对符合规定的事项拖延不办的。
（七）服务意识差，工作作风差，故意刁难行政管理相对人的。
（八）影响和干扰政府确定的重大投资、重点项目、重点工程的。
（九）其他需要进行行政效能监察的问题。
第八条 监察机关根据行政效能监察的内容进行立项检查或立案调查。
（一）对本级人民政府所属各级国家行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员履行某项职责、落实某项工作、作出某项具体行政行为的情况进行专项检查。
（二）对本级人民政府所属各级国家行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员履行职责的情况进行全面检查。
（三）对有关行政效能的投诉进行调查处理。
第三章 程 序
第九条 行政效能监察的程序包括初查、立项或立案、检查或调查、结项或结案。
监察机关应明确行政效能监察工作的责任部门和责任人，建立健全行政效能监察事项的受理、初查、立项或立案、检查或调查、结项或结案等工作规程。
第十条 监察机关对需要检查的事项予以立项，需由监察机关业务部门填写《监察机关行政效能监察事项立项申请表》，报监察机关负责人批准。
第十一条 对已经立项的行政效能监察事项，监察机关应当制订检查方案。检查方案经监察机关负责人批准后实施。检查方案的变更，应当报监察机关负责人批准。
第十二条 监察机关在进行效能检查前，应向被检查单位和检查事项涉及的单位发出监察机关效能检查通知书，但不宜提前通知的除外。
检查通知书应当写明检查的内容、时间和具体要求。对涉及范围较广的行政效能检查事项，可以视情况将检查方案一并通知被检查单位。
效能检查通知书由监察机关负责人签发。
第十三条 监察机关在效能检查或调查中，应当全面、客观地了解情况，收集证据，查清问题及原因，并提出处理意见。
第十四条 监察机关直接办理的行政效能监察事项，在调查后认为属于《湘潭市行政问责暂行办法》规定的行政问责范围的，应按行政问责的方式和程序追究责任。
第十五条 监察机关直接办理的行政效能监察事项，在调查后认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，应当依法依纪按程序予以立案调查并作出监察决定或提出监察建议。
第十六条 监察机关进行行政问责、作出监察决定或监察建议后，应当制作《行政效能监察事项结项（结案）登记表》。
第十七条 监察机关应对行政问责、监察决定或建议的落实情况加强监督检查。
第十八条 监察机关在效能监察工作中发现被检查或调查对象的行为已涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关处理。
第四章 权 限
第十九条 监察机关受理行政效能投诉后视情况确定直接办理或转交有关行政机关办理。
转交有关行政机关办理的投诉，应当附《行政效能投诉转办单》。不宜转原件的，采用转摘。需要报送结果的，有关承办机关应在规定时间内将调查处理结果函复监察机关。
行政效能投诉事项的直接办理或转交办理，由监察机关负责人审查批准，特别重大的应当提请本级人民政府或上一级监察机关审查批准。
第二十条 监察机关可依法对检查或调查事项涉及的人员进行询问。必要时，监察人员可以列席被检查或调查单位的有关会议，了解有关情况。
第二十一条 监察机关可以要求被检查或调查对象限期就检查或调查事项进行自查并提交自查报告。
第二十二条 监察机关可以要求被检查或调查对象提供与检查或调查事项有关的文件、财务帐目及其他有关资料。
国家法律法规对某些文件资料有保密要求的，监察机关应当遵守相关的保密规定。
第二十三条 监察机关可以要求被检查或调查对象就检查或调查事项涉及的问题作出解释和说明。
第二十四条 监察机关在检查或调查过程中，发现被检查或调查对象有违反法律、法规、规章和行政纪律的具体行政行为，有权发出《监察通知书》，责令被检查或调查对象停止该行为。
发出《监察通知书》应当经监察机关负责人批准。
第二十五条 监察机关有权对被检查或调查对象落实行政问责、执行监察决定和采纳监察建议的情况进行监督检查。
第二十六条 对不配合或阻挠监察机关开展行政效能监察工作的，监察机关可以责令有关部门或人员改正，并视情节轻重追究责任。
第二十七条 监察机关开展行政效能监察工作，可以组织有关国家行政机关或者邀请人大代表、政协委员、特邀监察员及有关社会人士参加。
第五章 附 则
第二十八条 本办法由湘潭市人民政府负责解释。
第二十九条 本办法自２００４年９月１日起施行。
——基于我国《刑事诉讼法修正案》的思考
2012《刑事诉讼法修正案》在未成年人刑事案件诉讼程序中设置了附条件不起诉制度。这样的话，我国的不起诉制度就包括：法定不起诉、相对不起诉、证据不足不起诉以及附条件不起诉。附条件不起诉与相对不起诉，两者既有相似之处，又有明显的区别，尤其是在针对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人时，两者在适用上存在重合的地方，这给办案人员办理相关案件带来困难。笔者认为，附条件不起诉与相对不起诉在逻辑关系上，不是非此即彼的排斥关系，而是具有顺序上的优先适用关系。
关键词： 附条件不起诉；相对不起诉；犯罪情节轻微；未成年人；
第十一届全国人大第五次会议于2012年3月14日通过了刑事诉讼法修正案，并于2013年1月1日起施行。在此次修订中，本着对未成年人宽大处理的要旨，刑事诉讼法修正案将以前散落于刑事诉讼法各编章中涉及未成年人的规定集中规定成一章，即未成年人刑事案件诉讼程序。在未成年人刑事案件诉讼程序中，变化最大的是设置了附条件不起诉制度和犯罪记录封存制度。附条件不起诉与相对不起诉既有相似之处，又有明显的区别，两者在适用条件上存在相互交叉的地方，因此两者的适用范围存在重合之处。这种既可以适用附条件不起诉，也可以适用相对不起诉的情况，给办案人员办理相关案件带来困难。本文拟对附条件不起诉与相对不起诉的适用关系进行梳理和阐释，以期为解决这一问题提供思路。
一、附条件不起诉的适用
众所周知，起诉便宜主义是世界刑事诉讼发展的潮流，不起诉作为起诉便宜主义的重要体现，其具有节约司法资源、案件分流、保护犯罪人的“大宪章”的机能。具体到附条件不起诉，其对未成年犯罪嫌疑人实施了充分的改造、矫治和保护。附条件不起诉，在日本叫起诉犹豫，在美国从案件分流的角度来说，叫暂缓起诉，在德国叫附条件不起诉，它比较接近我国刑事诉讼法修正案设置的附条件不起诉。
附条件不起诉，依据字面意思来看，就是指办案机关作出的不起诉决定是要附条件的，当条件成就时，办案机关可以作出不起诉决定；当条件未成就时，办案机关应当撤销不起诉，提起公诉。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第271、272、273条之规定，我国的附条件不起诉，是指对于未成年人涉嫌侵犯公民人身权利、民主权利罪，侵犯财产罪，妨害社会管理秩序罪规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。
附条件不起诉制度具有深厚的理论和政策依据[ 陈光中：“关于附条件不起诉问题的思考”，载《人民检察》，2007(24)。]。一般来说，大抵有：1、宽严相济刑事政策；2、办理未成年人案件的方针政策，即“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则和“两扩大、两减少”政策；3、轻刑化和非刑罚化的国际趋势；4、诉讼和解的精神和原则；5、诉讼经济原则；6、起诉便宜主义。依据这些理论和政策依据，加之法律规定，我们来阐述附条件不起诉的适用条件，主要包括：（1）涉嫌刑法分则第四章（侵犯公民人身权利、民主权利罪）、第五章（侵犯财产罪）、第六章（妨害社会管理秩序罪）规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件的；（2）有悔罪表现的；（3）对象是未成年犯罪嫌疑人，其中“一年有期徒刑”，依据刑法的文理解释和目的解释来看，是就犯罪行为的宣告刑而言，而不是法定刑，通常是指初犯、偶犯、过失犯罪、轻微的故意犯罪。“符合起诉条件的”，是指犯罪嫌疑人的行为构成犯罪，事实查得很清楚，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。“有悔罪表现”，是就未成年犯罪嫌疑人犯罪后的表现而言，主要是指自首并坦白自己的罪行、积极配合办案机关的工作、遵守相关的法律规定和办案机关的要求、向被害人赔礼道歉以及赔偿损失等。从中我们可以看出，我国的附条件不起诉的适用范围是比较狭窄的，适用条件是比较严格的，另外，附条件不起诉是和未成年犯罪嫌疑人考察监督制度密切联系的。
二、附条件不起诉与相对不起诉的适用比较
相对不起诉，是指对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。附条件不起诉与相对不起诉具有一定的相似性。性质上，二者都是起诉便宜主义的集中体现，是检察官自由裁量权的重要表现。功能上，二者都具有明显的程序分流、节约司法资源的作用。另外，两者都是在符合起诉条件的基础上才予以考虑的。但是，附条件不起诉与相对不起诉是两种不同的起诉制度，其具有如下的差别：1、不一样的适用对象。附条件不起诉的适用对象是未成年人，而相对不起诉并没有对象的限制。2、不一样的适用罪名。附条件不起诉只能针对刑法分则第四章（侵犯公民人身权利、民主权利罪）、第五章（侵犯财产罪）和第六章（妨害社会管理秩序罪）规定的罪名，而相对不起诉并没有罪名的限制。3、不一样的刑期要求。附条件不起诉针对的是犯罪嫌疑人可能判处一年以下有期徒刑的犯罪，而相对不起诉没有具体刑期的要求。4、是否有悔罪表现。附条件不起诉囿于本身的机能，由此附条件不起诉的前提之一就是未成年人必须有悔罪表现，而相对不起诉没有这个硬性的要求。5、稳定性不一定。附条件不起诉是一种暂时性的决定，如果被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人违背考察条件时，那么最终有可能被起诉的决定所取代，或者有可能被不起诉的决定所取代，它是临时的。而相对不起诉一旦作出就具有稳定性。6、救济方式不一样。在附条件不起诉中，人民检察院作出附条件不起诉决定时，未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人有异议的，人民检察院应当作出起诉的决定。在相对不起诉中，犯罪嫌疑人没有这个权利。
虽然依据刑事诉讼法的规定，两者的适用条件是很清楚的，在适用关系上是泾渭分明的，但是，案件的处理结果是在办案人员综合考量案情的基础上形成的，由此，两者可能会在犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人适用上出现重合。附条件的不起诉适用于可能判处一年有期徒刑以下刑罚情节较轻的案件，相对不起诉适用的对象是那些犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑法和免除刑罚的案件，似乎是很明确的，是有差别的，但是在具体处理案件中，如何评判“可能判处一年有期徒刑以下刑罚的宣告刑的犯罪”和“犯罪情节轻微”，是没有明确的标准，只能是依靠检察官对犯罪情节和犯罪嫌疑人的人身危险性等诸多因素进行综合考量才能得出适宜的结论。那么，在针对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人时，两者就会出现交叉，在适用上产生了冲突，造成检察官无法清晰得出到底适用附条件不起诉，抑或相对不起诉的结果。因此，我们需要对附条件不起诉与相对不起诉的适用关系进行详细的梳理和阐释。
三、附条件不起诉和相对不起诉的适用探疑
正如上文所述，在针对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人时，当适用附条件不起诉时，需要对未成年犯罪嫌疑人附以一定的考验期，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察，在考验期内，除了遵守法律所规定的义务外，考察机关还可以根据未成年人的个人经历、家庭环境、犯罪行为等情况，制定有针对性的改造、矫治和教育要求，例如，社区服务、作交通协管员、照顾敬老院里的老人等。相反地，对于相对不起诉，检察机关一旦作出决定，就相当于无罪认定。就这点来看，相对不起诉比附条件不起诉在处理上要轻一些，那么对于未成年人，如果符合犯罪情节轻微的话，原则上应该适用相对不起诉。
《最高检关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》第21条提到，“对于既可相对不起诉也可附条件不起诉的，优先适用相对不起诉。”从中我们可以清晰地看出，在针对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人时，相对不起诉具有适用上的优先性，但是并不是说不可以适用附条件不起诉。换言之，附条件不起诉和相对不起诉在逻辑关系上，不是非此即彼的排斥关系，而是具有顺序上的优先适用关系，即：从相对不起诉到附条件不起诉的优先适用顺序，不能直接作出前者的，或者作出前者不适宜的，才考虑适用后者；符合前者的适用条件，应当优先考虑适用前者；在特定、适宜情况下，针对个别的未成年犯罪嫌疑人，适用附条件不起诉更有利于未成年人的改造、矫治和教育，发挥附条件不起诉的机能，可以考虑适用附条件不起诉。
具体而言：
（一）不能直接作出前者的，或者作出前者不适宜的，才考虑适用附条件不起诉。
相对不起诉的适用条件是犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。附条件不起诉适用于涉嫌侵犯人身权利，民主权利罪，侵犯财产罪，妨害社会管理秩序罪中规定的可能判处一年有期徒刑以下刑罚的犯罪，并符合起诉条件，有悔罪表现的未成年犯罪嫌疑人。虽然检察机关在适用相对不起诉时，具有自由裁量权，但是其自由裁量权并不是没有限制的，其中，很重要的一个限制就是“依照刑法规定”，即无论是不需要判处刑罚还是免除刑罚，都必须是刑法明确规定的，而不能是办案机关自己认定的。所以，虽然未成年犯罪嫌疑人的犯罪情节轻微，但是不符合刑法规定的不需要判处刑罚或者免除刑罚的规定时，检察机关作出相对不起诉决定就是不适宜的，如果未成年犯罪嫌疑人涉嫌侵犯人身权利，民主权利罪，侵犯财产罪，妨害社会管理秩序罪中规定的可能判处一年有期徒刑以下刑罚的犯罪，就可以考虑适用附条件不起诉。
（二）符合相对不起诉的适用条件，应当优先考虑适用相对不起诉。
如上所述，相对不起诉相对于附条件不起诉而言，处理上要轻一些。从未成年人本身的身心特点，从宽严相济刑事政策的立场，以及对涉罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则和“两扩大、两减少”政策出发，对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人适用相对不起诉，不仅不会给未成年人附加额外的义务，而且一旦作出就是终局决定，可以较好地适应未成年人的身心特点，能够更好地保护未成年人合法权益，最大限度地挽救涉罪未成年人。此外，附条件不起诉要想充分发挥改造、矫治和发展未成年犯罪嫌疑人的机能，不仅需要完善的配套措施，例如，社会调查制度、社区矫正制度、帮教制度、监督考察制度等，而且需要一大批懂得未成年人心理、富有爱心、耐心细致、善于做思想工作，具有犯罪学、心理学、教育学、社会学等方面知识的办案人员从事未成年人刑事检察工作。目前在我国，相关的配套措施还在建设完善之中，具有相关知识背景的办案人员依然匮乏，监督考察制度落实让不到位，在这样的条件下，附条件不起诉制度无法很好地发挥其应有的机能，甚至沦为设而不用的尴尬境地。因此，对于符合相对不起诉适用条件的未成年犯罪嫌疑人，应当优先考虑适用相对不起诉。
（三）在特定情况下，针对个别的未成年犯罪嫌疑人，适用附条件不起诉更有利于未成年人的改造、矫治和发展，可以考虑适用附条件不起诉。
从附条件不起诉制度的比较法视野来看，在美国它叫做暂缓起诉，属于缓刑的一种，是一种非犯罪化的处遇制度。附条件不起诉不单单是一项不起诉制度，其中最核心的地方在于对未成年犯罪嫌疑人的监督考察，以此在不会给未成年人带来犯罪标签的前提下，更好地改造、矫治和教育未成年人，促使其再社会化。如果在对犯罪情节轻微的未成年犯罪嫌疑人适用不起诉时，不加区别地一概优先适用相对不起诉，那么不仅附条件不起诉应有的机能和价值就荡然无存，同时达不到改造、矫治和教育未成年人，促使其再社会化的效果。笔者认为，如果未成年犯罪嫌疑人属于涉嫌轻微犯罪的累犯、惯犯，或者之前经常实施违法行为，经常出入不良场所，接触不良人群，或者教育缺失等情况下，即依据社会调查报告，适用附条件不起诉能够更好地达到改造、矫治和教育未成年人，促使其再社会化的效果下，可以考虑适用附条件不起诉。也就是说，检察机关对未成年人作出相对不起诉的决定后，依据社会调查的报告，未成年人还是有可能会实施不法行为，在这种情况下，就应当考虑适用附条件不起诉。
四、结语
在宽严相济刑事政策的背景下，我们要从全面贯彻对涉罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则和“两扩大、两减少”政策，依法保护未成年人合法权益，最大限度地挽救涉罪未成年人，最大限度地预防未成年人犯罪，保障未成年人健康成长，维护社会和谐稳定出发，采取适应未成年人特点的办案方法，充分发挥相对不起诉与附条件不起诉的机能，以最有利于未成年人的矫治、教育和改造。
参考文献
湘潭市行政效能监察暂行办法
湘潭市人民政府令 第９号
湘潭市行政效能监察暂行办法
《湘潭市行政效能监察暂行办法》已经２００４年８月４日市人民政府第２９次常务会议通过，自２００４年９月１日起施行。
市 长 彭 宪 法
二○○四年八月十八日
第一章 总 则
第一条 为加强行政效能监察工作，促进依法行政，保证政令畅通，提高行政效能，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政许可法》和《国家公务员暂行条例》等有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政效能，是指行政管理的效率、效果和效益的综合体现。
本办法所称行政效能监察，是指监察机关以提高行政效能为目的，对下级人民政府及其领导人员和本级人民政府所属各级国家行政机关（包括法律、法规授权和国家行政机关委托履行行政管理职能的组织，下同）、国家公务员和行政机关任命的其他人员，在行政管理活动中影响行政效能的问题进行检查或调查，并根据检查或调查结果，作出监察决定或提出监察建议，实行行政问责的活动。
第三条 行政效能监察工作由监察机关在本级人民政府和上级监察机关的统一领导和指导下进行。其主要任务是：
（一）受理公民、法人和其他组织对国家行政机关及其工作人员影响行政效能问题的投诉。
（二）检查、调查国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中影响行政效能的问题。
（三）对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中存在的影响行政效能的问题依法依规作出处理。
（四）总结、宣传和推广运行高效的行政管理经验。
第四条 行政效能监察工作，应当依照下列标准：
（一）合法性标准。即监察对象的行政管理行为是否合法，是否符合国家的法律、法规、政策和政府的决定、命令。
（二）约定性标准。即监察对象是否按约定、规定完成了任务。任务包括国家计划、上级规定完成或下达的任务等。
（三）合理性标准。即监察对象是否合理地进行行政管理活动，有效地使用人力、物力、财力、时间和条件，充分发挥现有潜力，最大限度地调动下属工作人员的积极性、主动性和创造性，取得理想的管理效果。
第五条 行政效能监察工作，应当遵循下列原则：
（一）事前、事中、事后监察相结合。
（二）专项监察和日常监察相结合。
（三）治标和治本相结合。
（四）内部监督和社会监督相结合。
（五）激励与惩处相结合。
（六）效能监察和行政问责、绩效考核相结合。
第二章 内 容
第六条 监察机关根据下列情况确定行政效能监察的内容：
（一）本级人民政府和上级监察机关的部署和要求。
（二）本级人民政府的中心工作和工作重点。
（三）人民群众反映比较强烈的问题。
第七条 行政效能监察工作的主要内容是：
（一）对党委、政府的重要措施、工作部署、重大任务以及重要指示贯彻落实不力的。
（二）不按规定实行政务公开，不履行公开承诺事项的。
（三）违法设定和实施行政许可的。
（四）因乱收费、乱检查、乱摊派、乱罚款和“索、拿、卡、要”而影响行政效能的。
（五）对人民群众反映比较强烈的问题置之不理、措施不力，造成群访事件以及其他后果或不良影响的。
（六）办事效率低，工作推诿，敷衍塞责，无正当理由对符合规定的事项拖延不办的。
（七）服务意识差，工作作风差，故意刁难行政管理相对人的。
（八）影响和干扰政府确定的重大投资、重点项目、重点工程的。
（九）其他需要进行行政效能监察的问题。
第八条 监察机关根据行政效能监察的内容进行立项检查或立案调查。
（一）对本级人民政府所属各级国家行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员履行某项职责、落实某项工作、作出某项具体行政行为的情况进行专项检查。
（二）对本级人民政府所属各级国家行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员履行职责的情况进行全面检查。
（三）对有关行政效能的投诉进行调查处理。
第三章 程 序
第九条 行政效能监察的程序包括初查、立项或立案、检查或调查、结项或结案。
监察机关应明确行政效能监察工作的责任部门和责任人，建立健全行政效能监察事项的受理、初查、立项或立案、检查或调查、结项或结案等工作规程。
第十条 监察机关对需要检查的事项予以立项，需由监察机关业务部门填写《监察机关行政效能监察事项立项申请表》，报监察机关负责人批准。
第十一条 对已经立项的行政效能监察事项，监察机关应当制订检查方案。检查方案经监察机关负责人批准后实施。检查方案的变更，应当报监察机关负责人批准。
第十二条 监察机关在进行效能检查前，应向被检查单位和检查事项涉及的单位发出监察机关效能检查通知书，但不宜提前通知的除外。
检查通知书应当写明检查的内容、时间和具体要求。对涉及范围较广的行政效能检查事项，可以视情况将检查方案一并通知被检查单位。
效能检查通知书由监察机关负责人签发。
第十三条 监察机关在效能检查或调查中，应当全面、客观地了解情况，收集证据，查清问题及原因，并提出处理意见。
第十四条 监察机关直接办理的行政效能监察事项，在调查后认为属于《湘潭市行政问责暂行办法》规定的行政问责范围的，应按行政问责的方式和程序追究责任。
第十五条 监察机关直接办理的行政效能监察事项，在调查后认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，应当依法依纪按程序予以立案调查并作出监察决定或提出监察建议。
第十六条 监察机关进行行政问责、作出监察决定或监察建议后，应当制作《行政效能监察事项结项（结案）登记表》。
第十七条 监察机关应对行政问责、监察决定或建议的落实情况加强监督检查。
第十八条 监察机关在效能监察工作中发现被检查或调查对象的行为已涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关处理。
第四章 权 限
第十九条 监察机关受理行政效能投诉后视情况确定直接办理或转交有关行政机关办理。
转交有关行政机关办理的投诉，应当附《行政效能投诉转办单》。不宜转原件的，采用转摘。需要报送结果的，有关承办机关应在规定时间内将调查处理结果函复监察机关。
行政效能投诉事项的直接办理或转交办理，由监察机关负责人审查批准，特别重大的应当提请本级人民政府或上一级监察机关审查批准。
第二十条 监察机关可依法对检查或调查事项涉及的人员进行询问。必要时，监察人员可以列席被检查或调查单位的有关会议，了解有关情况。
第二十一条 监察机关可以要求被检查或调查对象限期就检查或调查事项进行自查并提交自查报告。
第二十二条 监察机关可以要求被检查或调查对象提供与检查或调查事项有关的文件、财务帐目及其他有关资料。
国家法律法规对某些文件资料有保密要求的，监察机关应当遵守相关的保密规定。
第二十三条 监察机关可以要求被检查或调查对象就检查或调查事项涉及的问题作出解释和说明。
第二十四条 监察机关在检查或调查过程中，发现被检查或调查对象有违反法律、法规、规章和行政纪律的具体行政行为，有权发出《监察通知书》，责令被检查或调查对象停止该行为。
发出《监察通知书》应当经监察机关负责人批准。
第二十五条 监察机关有权对被检查或调查对象落实行政问责、执行监察决定和采纳监察建议的情况进行监督检查。
第二十六条 对不配合或阻挠监察机关开展行政效能监察工作的，监察机关可以责令有关部门或人员改正，并视情节轻重追究责任。
第二十七条 监察机关开展行政效能监察工作，可以组织有关国家行政机关或者邀请人大代表、政协委员、特邀监察员及有关社会人士参加。
第五章 附 则
第二十八条 本办法由湘潭市人民政府负责解释。
第二十九条 本办法自２００４年９月１日起施行。
