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完善我国法院调解制度的再思考
薛江武

民事诉讼调解制度的取与舍
　　调解是我国民事诉讼中最具特色的处理民事纠纷的传统方式，曾经得到西方国家的肯定并被誉为“东方经验”而加以学习借鉴。然而在审判方式改革不断深化的今天，有的法院提出“强化审判、弱化调解”的改革思路，片面强调快审快结和当庭宣判率，重判决与轻调解的倾向已经显露。法官在审案中注重的是公开、公正、高效，和风细雨、耐心细致的调解工作逐渐被忽略，民事诉讼调解率大幅度下降，而高判决率所引起的上诉多、申诉多、执行难等问题不仅使法院工作陷于负重与被动，同时也增加了当事人对法院工作方式简单化、办案社会效果差的不满情绪，这个问题应当引起我们的注意。
　　从现代世界民事诉讼制度的发展趋势看，为克服诉讼迟延、法律职业工作者人数跟不上实际需要、诉讼费昂贵等弊端，和解或调解作为解决民事纠纷的机制，无论在大陆法系还是普通法系、无论在西方国家还是东方国家、无论在立法层面还是司法层面，都受到前所未有的重视，对和解或调解制度的完善也处于不断成熟之中。据了解，有“诉讼王国”之称的美国，95％的民事案件经过和解在法院内附设的强制仲裁或调解等所谓代替诉讼解决纠纷程序得到解决，只有不到5％的案件才进入法庭审理阶段；日本通过调停解决的案件占总数的53％到54％，诉讼中经和解解决的案件达35％；德国的和解率最低，其案件总数的75％是通过判决解决的。虽然各国的和解、调解缺席并非完全相同，但通过协商解决纠纷、降低当事人诉讼成本和减轻法院案件过多的负担是各国法律设立调解制度的本意所在。在社会主义市场经济迅猛发展的今天，我国的民事权益之争日趋复杂化、多样化，以调解的方式妥善处理各类纠纷案件，对于化解社会矛盾、快速调节经济关系，预防和减少诉讼，增强人民内部团结，维护社会稳定具有判决结案方式所不可替代的优越性。因此，在深入法院改革的过程中，我们仍应提倡多做调解工作，以调解的方式解决各类民事纠纷，同时注重对调解机制的改革与完善，而不是对其弱化或忽视。
我国民事诉讼调解制度存在的不足
　　我国《民事诉讼法》第85条规定，人民法院审理民事案件，根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。它确定了法院调解民事案件的三个基本原则：第一，自愿原则；第二，合法原则；第三，查明事实，分清是非原则。对于前两项原则应无异议，但对第三项调解原则，笔者以为值得商榷。
　　调解的本意是调和解决纠纷，包括对某些界限不清的事实、责任，含糊不究，互谅互让，以达到解决纠纷不伤和气的目的。民事纠纷属私权的范畴，在不违反法律基本原则的情况下，法院应当尊重当事人的选择、允许其自由处分自己的民事权利。因为，如果案件当事人自愿调解，不要求查清事实，法院有什么必要一定要坚持查明事实、分清责任呢?许多案件在庭前调解，案件本身没有开庭查证，怎么查清事实、分清责任?在没有查清事实、分清责任的情况下，当事人自愿达成调解协议，说明当事人自行处分了自己的实体权利和诉讼权利，法院或法官没有必要依职权干预当事人的处分权。司法实践中大多调解案件都是在“和稀泥”的情况下达成协议，如果查明了事实，分清了是非，有理方让步的可能性反而更小。调解与判决二者手段不同，程序不同，当事人行使处分权的范围也不同，把查明事实、分清责任作为诉讼调解的基本原则，显然限制了调解作用的发挥，客观上也可能拖延调解结案的时间。
　　我国《民事诉讼法》第91条规定，赋予诉讼当事人在调解书送达之前的反悔权，也就是说在法官的主持下，当事人在诉讼中达成的调解协议对当事人双方并无约束力，调解书送达时，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。无论从法理上推敲还是从司法实践运行的效果而言，赋予当事人反悔权是对当事人处分权的一种放纵，它违背了诉讼效益原则，不利于提高诉讼效率和维护法律权威，也使那些恶意拖延诉讼的当事人有空可钻。我国《合同法》规定，当事人采用书面形式订立的协议，自当事人签字或盖章时合同成立，依法成立的合同即具有法律效力，合同各方应当遵照履行。当事人自行达成的协议尚且如此，何故在法院主持下达成的调解协议可以出尔反尔呢?诉讼调解是一项严肃的司法行为，在法官的主持下当事人之间就权利义务关系达成调解协议，应视为对争议双方权利义务的一种处分，送达仅仅是满足程序上的一种需要，不应作为实体处分生效的必备条件。无限制的反悔权容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为，客观上也损害了另一方当事人的利益，造成法院人力物力的浪费。
　　我国《民事诉讼法》第9条规定，人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。民事诉讼法规定的这一原则，包含两层意思，一是能够调解的应当尽可能调解，对调解工作应持积极态度；二是调解必须坚持自愿合法原则。在积极调解和尊重当事人意思表示的指导思想下，我国民诉法对调解的适用范围、组织形式、步骤方式都作了较为宽泛的规定。但现行调解制度在司法实践中已显现出不科学、不合理之处。
　　一、调解无审级限制。只要当事人自愿，不管是一审、二审还是再审，任何审判阶段都可以依法进行调解。从表面上看，这是对当事人诉权的保护，也是鼓励用调解的方式平息纷争，促使各方友好相处。但实质上无审级限制的调解掩盖了这样一个矛盾，当判决结果对双方当事人都不利时，当事人往往通过调解来修正判判对他们带来的不利后果。这种修正在合同无效及合同损害国家、集体、第三人利益涉及追缴的判决中更为常见。当事人合意推翻一审或已生效的判决(尤其是公正判决)，损害了法院判决的权威性。因为法律设置二审、再审程序的目的是纠正一审或已生效裁判的错误，不是为了给当事人再提供一次调解的机会。从审级分工职能要求而言，只要一审或已生效裁判实体正确，程序合法，就应当驳回上诉或申诉，这是二审或再审对一审或已生效裁判的应有态度，也是严肃执法和维护法制统一的必然要求。至于当事人之间自愿就债权债务数额多少进行调整，可在执行程序中通过和解程序解决。
　　二、调解程序启动的随意性。由于我国法律对调解权的行使和调解程序的启动缺乏明确的规定，承办法官与合议庭认为必要时可以随时组织当事人调解，也就是说：不管当事人是否同意，案件办到哪里，承办法官的调解工作可以做到哪里，由于超职权主义色彩的渗入，法官启动调解程序的随意性较大，造成诉讼调解中法官中心地位和主导作用过于突出，双方当事人诉讼权利受到一定压制，当事人自由选择纠纷解决方式的诉讼权受到侵害，同时也为“强制调解”、“恣意性调解”留下了广泛的空间，失去法院调解所具有的独特的公正价值。
　　三、调审合二为一。我国法院调解实行的是调审结合模式，即调解与审判相互结合，调解和审判可以动态转换、交互运行，这种调解模式和运转机制有避免重复劳动、提高审判效率的优势，但从另一角度看，调审结合的调解模式在实践中必然引起调解和审判二者价值的矛盾与冲突。由于调解人员具有双重身份及地位上的优势，以合意为基础的调解常常演变为法官主持引导下的强制性调解，并直接给当事人形成心理上的压力，导致调解功能的扩张和审判功能的萎缩。调解作为审判权的运行方式，会妨碍审判功能的正常发挥；审判权介入调解，则会影响当事人自由合意的形成，造成“合意的贫困化”。
　　四、恶意调解缺乏制约措施。法院对当事人达成的调解协议是否合法负有当然的审查义务，但相当多的情况下调解是由当事人自行协商形成一致意见后，再到法院来走程序，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务以诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿，这类案件的调解，往往是事后才发现调解目的恶意并损害了其他债权人的利益。我国法律对这种调解行为缺乏相应的预防和补救措施。
　　综上，我国现行调解制度虽几经修改，但在审判实践中已显现出许多不足，与市场经济的要求及审判体制高效运转的需要还存在一定的差距，改良法院调解制度已成为法律工作者的一项紧迫任务。
完善我国调解制度的构想
　　改革和完善民事诉讼调解制度，要坚持发扬司法优良传统，健全法院调解机制，提高诉讼调解功效原则，同时借鉴参考世界各国有关和解、调解制度方面的有益经验，使我们的民事诉讼调解制度与市场经济发展的客观规律相适应。具体修正与完善可以从以下几个方面考虑。
　　一、在调解程序中，弱化职权主义色彩，强化当事人对诉讼的支配权。法院调解的本质特征是双方当事人自由合意，调解程序的启动和调解协议的内容应完全取决于当事人的合意。这包含了两层意思，第一，案件审理的方式是调解还是判决，应当由当事人自由选择，只有在当事人各方均表示同意调解的情况下，法官才能启动调解程序，当事人未要求调解或有一方当事人拒绝调解时，法官无权主动召集当事人调解，而应当进行判决。第二，调解方案应由当事人及其代理人提出，并在完全自由的合意中运行。法官不得主动提出调解方案，法官的职责是作为中立人，确保协议过程中各方当事人诉讼地位平等，能自由地表达真实意思，并通过参与调解过程，引导当事人在合法的原则下达成调解协议，敦促调解的进程与成功。为避免当事人拖延诉讼，无休止调解，可考虑设置调解期限，在法定期限内未能达成调解协议的，法官有权决定进入判决程序。
　　二、实行“调审分离”，法官职能分工进一步具体化。调解主持人和判决主审人合二为一，承办案件法官双重角色是形成“强制调解”的主要原因，法官在判决前频繁接触当事人以及当事人对法官提出的调解意见的接纳态度，在可能通过法官的情感因素直接影响判决结果的公正性，因此，西方国家法官职能分工具体化的做法值得借鉴和思考。英美民事诉讼程序的特点之一，是把整个诉讼过程分为审前程序和审判程序两个相对独立又相互联系的阶段，负责调查、和解、对审前程序管理官与负责开庭、裁判的法官分而设之，有的法院还设有专事和解的法官，以此避免审判法官因开庭前与当事人接触而产生的先入为主与偏见，保证裁判的公平、公正。这种做法在我国法院体制改革过程中已被一些法院参照采用，并根据法官职能把法官分为准备法官和庭审法官。准备法官负责开庭审理前的送达、调查、保全、收集证据、调解等庭前准备工作，不再拥有审判权；庭审法官则负责案件的审理，不再参与庭前活动。实践证明，法官职能的细化有效地防止了审判法官不公不廉行为的发生，保证了法院调解时当事人的合意免受审判权的干涉，有利于调解功能的发挥。
　　三、缩小调解适用范围，维护判决权威，提高二审、再审的办案效率。调解的适用范围主要涉及两个方面，一是适用案件范围，二是适用阶段范围。就前者而言，应当摒弃毫无限制地将所有民事诉讼案件都纳入调解范围的做法，适当控制诉讼当事人行使调解权的案件范围，下列案件应考虑排除在法院调解之外：(一)适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程度的案件；(二)民事行为无效应当给予追缴或民事制裁的案件；(三)损害国家、集体、第三人合法利益，受害人未参与诉讼的案件；(四)以当事人无处分权为标的案件。在适用阶段上，笔者主张法院调解应限于一审判决之前，在其它诉讼阶段不宜再启动调解程序，这有利于防止当事人诉讼权利滥用，节约诉讼成本，也有利于杜绝法官不适当行使职权，维护公正判决的权威，使当事人认真对待和重视一审程序，发挥一审法院查明事实、分清是非的应有作用。
　　四、取消反悔权，明确规定调解无效的标准。如前所述，反悔权有损法院调解的权威性，也徒增法院工作负担，造成无效劳动之后果。建议法律明确规定，在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即视为调解成立，任何一方当事人不得提出反悔。法院制作的调解书一经送达当事人，调解协议即发生法律效力，当事人不履行调解协议可以强制执行。但是，为弥补可能发生的错误调解所造成的不公后果，应当考虑建立调解无效确认制度。法院调解无效确认之标准可以考虑以下几个方面：(一)有充分证据证明一方当事人有欺诈、胁迫行为，直接影响另一方当事人真实意思的表达，调解协议的履行对被欺诈、胁迫方明显不公；(二)调解程序违法或法官违反审判纪律直接影响调解内容实体不公；(三)当事人恶意串通，非法行使处分权，直接损害第三人合法利益；且无法补救第三人损失的；(四)调解协议违反法律原则或禁止性规定的。
　　五、为鼓励调解，减轻当事人负担，可以考虑对调解结案的民事案件，减半收取诉讼费。
　　(作者单位：江西省高级人民法院)
江苏省南京市科委


批转市科委关于南京市科学技术保密规定的通知
市科委


第一条 根据国务院《科学技术保密条例》（国发［1981］165号）和省政府《江苏省科学技术保密暂行规定》（苏政发［1986］207号）精神，结合我市实际特制定本规定。
第二条 科学技术保密范围
（一）国家批准的发明或可能成为发明的阶段性成果。
（二）国家批准的保密专利或可能成为保密专利的发明创造。
（三）我国首创的需要保密的新产品、新技术、新工艺、新材料、新设备。
（四）国外虽有但系保密的重要科学技术研究成果。
（五）正在进行研究、试制的，对外有保密价值的重要科学技术项目的关键技术内容。
（六）我国特有的技术诀窍、传统工艺、特种配方及中药秘方等。
（七）我国独有的各类重要的、稀缺的、珍贵的种质资源和农、林、牧、渔、中药材等及其种养技术、考察资料。其中，农作物包括：糖、棉、油、麻、烟、蔬菜、水果、绿肥、饲料、药材、糖料等优良的品种和各类作物的近缘野生植物的种子、苗木、枝条、芽片、标本、食用菌菌种
、生防天敌等。畜牧包括：畜、禽、蜜蜂等改良品种，优良地方品种的种畜（禽）及其精液、种蛋、兽用生物药品菌（毒）种、诊断液、血清和其他专染病菌（毒）种等。水产包括：各种淡水鱼类的亲鱼苗、卵，各种珍珠养殖等。
（八）为国际工业配套需要保密的科学技术成果。
（九）引进国外项目属于与对方协议中规定保密的部分，消化吸收后的重大改革部分和通过秘密渠道获得的专利技术、样品和有关资料以及仿制的国外产品。
第三条 科学技术保密项目的密级划分 科技保密项目密级的划分，按其作用、意义和经济价值的大小分为绝密、机密和秘密三级。
（一）涉及国家安全和利益的或我国特有的，一旦外泄会使国家遭受严重危害和重大损失的项目，列为绝密级。例如，科学技术方面有重大突破的或经国家批准的发明奖项目。
（二）超过国际先进水平，对国家建设和人民生活有重大意义的，一旦外泄会使国家遭受较大损失的项目，列为机密级。例如，有独特技术、工艺和诀窍的项目；我国具有独到之处的新产品、新工艺、新技术、专用设备、技术图纸、资料，农牧渔业品种资源的实物与有关资料；国家批
准的保密专利；沿袭国外方法研究出的成果，达到了国际先进水平，而在国外又系保密的项目等。
（三）接近国际先进水平或达到国内先进水平，对国家建设和人民生活有重要意义，一旦外泄会使国家遭受损失的项目，列为秘密级。例如，在国内尚未广泛推广应用的项目；一般性的研究项目中，具有独特工艺和独特技术诀窍的部分；具有较大经济价值的技术革新和发明创造；各种
农牧渔业优良品种、自交系、杂产种的亲本及具有特殊性状的地方品种的实物和资料等。
下达科研、试制计划项目任务的单位，应同时拟定项目密级。各单位在项目完成后，如原拟定的密级不合适，应作相应调整。
第四条 审定科学技术保密项目的权限
（一）绝密级科技项目，本市所属单位由各专业归口部门报市科委审查，报省科委审批。
（二）机密级科技项目，本市所属单位由主管局（公司）、县区科委（科技办）审查，报市科委审批，报省科委备案。
（三）秘密级科技项目，由市各主管局（公司）、县区科委（科技办）审批，报市科委备案。
（四）国务院部属、省属在宁单位的科技保密项目审批，按各主管部门的规定办理，并将保密项目抄报市科委。 经审批的科技保密项目，由审批单位发给批准书（格式由省科委统一规定）。
第五条 科技保密项目密级的调整
凡国外已经不保密或已不先进的保密项目，要解除密级或降低密级；有些项目事后发现需要保密或提高密级的，应及时划定密级或上升密级。各单位要在每年第四季度进行一次密级清理，办理解密、降密、增密、升密和续密工作。审批权限按本规定第四条办理。
第六条 保密资料的使用范围
绝密级的科技资料，只限于指定的有直接需要的单位和人员使用，仅有部分关系的人员只能接触有关部分，机密级的资料只限于有直接需要的单位和人员使用；秘密级的资料，凡工作需要的单位和人员均可使用。
第七条 科技保密的档案管理
（一）各单位要建立、健全科学技术档案保密管理制度（包括利用、收发、登记、回收、归档和销毁等制度），积极提供必要的科技档案保管设备和条件。凡列入保密的项目，在科研课题完成后，须将计划任务书、调研资料、设计图纸、实验测试数据及技术鉴定证书等，交本单位技术
档案室统一归档，并标明密级。其它列入保密的技术资料亦应及时整理归档。个人不得保存、翻印、复制、摘抄各种保密技术资料，如工作需要，经单位主管领导同意，可摘抄于保密本中，并按保密要求保管和处理。
（二）借阅密级科技资料应按规定的使用范围履行批准、登记、注销手续。一般不准携带密级文件、资料离开工作场所，如特殊需要，应按批准权限办理，并由机要交通传递或专人接送。如系绝密资料，应二人同行，严密保管，共同负责。禁止私人将密级文件、资料带往公共场所以及
自己和亲友家中。
（三）凡属要销毁的科技保密资料，应按处理保密废纸的规定办理，不准向一般收购站出售。
第八条 宣传指导新的科技技术研究成果时，一般只宣传该项成果的作用和意义，并按本规定的第四条办理审批手续。凡属保密的科学技术内容，一律不准利用公开的报刊、书籍、广播、电视、电影、录像、展览等宣传工具进行公开的宣传报导和出版发行。内部专业刊物，在审稿时也
必须注意不涉及科学技术保密的内容。
第九条 科学技术保密业务活动的规定
科学技术保密业务活动要遵循新时期保密工作的指导思想：提高革命警惕，贯彻突出重点、积极防范的方针，坚持内外有别，既便利工作又确保秘密的原则，确保党和国家的核心秘密，有领导、有控制地放宽对非核心秘密的限制，更好地为社会主义现代化建设服务。
（一）科学技术保密项目需要公布、转让、出售给国外，或对外进行经济技术援助和科学技术合作，要有领导、有控制地进行，并按规定权限，办理审查批准手续。
中外合资企业所必需的科技技术保密资料，也按照上述规定执行。
（二）在对外科技交流、私人交往和通信中，不得涉及科学技术秘密。任何单位和个人未经批准，不得擅自向国外提供保密的技术资料、技术诀窍、传统工艺、配方、样品、新材料、新产品、苗木、种子等。
（三）向国外提供论文、稿件等，必须事先由作者所在单位进行审查。如涉及科学技术的保密内容，由市科委或业务主管部门审查，报省科委审批。未经审查批准，任何个人不得私自将尚未公开发表的科学技术论文、资料等送往国外。
（四）出国访问、考察、进修或参加国际学术交流的人员，不得将本单位或外单位的保密项目情况泄露给国外；不得将科学技术保密资料（包括笔记本）、样品、新产品携带出国。如确因工作需要，必须携带出国时，要按科学技术保密项目的审批权限上报批准。 各单位对出国人员要? 谐龉暗谋Ｃ芙逃突毓蟮谋Ｃ芗觳椤? （五）有科学技术保密任务的对外开放单位，在接待外宾参观访问前，要拟定对外介绍提纲，统一口径，划定外宾参观路线，确定对外开放的项目和交换资料范围。凡列为科学技术保密的项目，未经有关部门批准，不得安排外宾参观、照相或录像，也不得安排外国留学生实习。有科学
技术保密任务的非对外开放单位，一般不安排外宾参观。确需安排的，要经省、市领导机关批准，并做好科学技术保密工作。
（六）科学技术保密主要是防止对外泄密。对内采取保密措施是为了缩小扩散面，不能借口保密而互相封锁，妨碍科学技术交流。国内各单位和个人，均可按有关规定，通过一定手续，利用其所需科学技术保密资料，但需承担保密义务。
外国科学技术资料，除与对方签订的协议中有规定或资料来源需要保密的以外，都可在国内交流，不许封锁。
第十条 各单位要依据本规定，制订具体实施办法。有保密委员会的科研、生产单位，应配备专职或兼职人员负责处理科技保密工作的日常事务。
第十一条 加强科学技术保密教育。国家机关工作人员和企、事业单位职工，都必须严格保守科学技术秘密，不得将保密的科学技术资料、样品等带到公共场所和外事活动场所，并要经常进行科技保密检查。
第十二条 建立科技保密工作奖惩制度
（一）有关单位如发生失、泄密事件，要及时向主管部门报告，并提出补救措施。对科学技术保密工作做得比较好的单位和个人，应给予表扬和奖励。
（二）对违反本规定但尚未造成泄密或泄密情节较轻的，予以批评教育或行政处分；泄密情节严重以及窃取或出卖科技秘密的，要依法追究刑事责任。
第十三条 关于国防科技保密问题，按国防科工委有关规定办理。
第十四条 本规定由市科委负责解释。
第十五条 本规定自发布之日起施行，如与上级规定相抵触时，按上级规定执行。



1987年4月1日