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云南省保山市人民政府


保山市人民政府关于印发保山市新能源资源开发管理办法的通知



各县（区）人民政府，市直各委、办、局：

《保山市新能源资源开发管理办法（试行）》已经市人民政府第53次常务会议研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。







二O一一年八月二十九日







保山市新能源资源开发管理办法（试行）



为了促进新能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国可再生能源法》、《云南省人民政府关于印发云南省企业投资项目核准实施办法（试行）等6个投资体制改革文件的通知》（云政发〔2004〕224号）相关规定，参照《保山市人民政府关于规范水电资源开发的意见》（保政发〔2007〕31号），制定本办法。

第一章 总 则

第一条 在保山市行政区域内的新能源资源开发项目，适用本意见。

第二条 新能源资源包括太阳能、风能、地热能、生物能等，新能源资源开发利用由市能源主管部门实施统一管理，市能源主管部门受市政府委托负责组织和协调新能源的资源调查、新能源规划编制和开发权的受理。

第三条 新能源资源开发项目的审批（核准）由市发展和改革委员会（市能源局）统一负责。

第四条 新能源资源的开发利用应当纳入能源发展规划，并符合经过批准的资源开发利用规划。

第五条 新能源资源的开发利用属于有限自然资源开发利用，直接涉及公共安全、经济宏观调控、资源节约和综合利用、生态环境保护，各级各部门必须予以高度重视，切实加强管理。

第六条 新能源资源开发权是指对新能源资源进行勘察设计和开发利用的权利。勘察设计权是指对特定新能源资源开展勘察设计并拥有勘测设计成果的权利；开发建设权是指按照审定的工程技术方案在规定的时间内对特定新能源资源进行开发建设和获取能源的权利。

第二章勘察设计权申请

第七条 申请新能源资源勘察设计权的企业，应当向市发展和改革委员会（市能源局）提供下列相关资料：

（一）法定代表人资格证明书，年检合格的企业营业执照，企业基本情况；

（二）申请文件和申请项目的基本情况；

（三）经批准的资源利用综合规划；

（四）拟委托勘察设计单位的有效资质等级；

（五）拟勘察设计工作计划和进度安排；

（六）勘察设计资金来源证明或者说明。

第八条 依法取得勘察设计权的申请人为勘察设计权人。勘察设计权人具有相应的权利和义务。

勘察设计权人具有以下权利：

（一）对批准的资源利用综合规划资源开展勘测设计及拥有成果权；

（二）对开展勘察设计的新能源资源，在同等条件下可优先取得开发建设权。

勘察设计权人应履行以下义务：

（一）在规定的期限内通过招标、比选方式委托有资质的勘察设计单位对新能源资源开展勘察设计等前期工作，并向许可机关报告勘察设计进度等工作情况；

（二）按照基本建设程序在规定的期限内完成各阶段勘测设计文件的编制，并提交有关部门审查；

（三）及时足额支付勘察设计费用；

（四）未能取得项目建设权的，应按要求将勘察设计权及成果按实际发生价转让原许可机关或指定的单位。

第三章 开发建设权申请

第九条 申请新能源资源开发建设权的企业，应当向市发展和改革委员会（市能源局）提供下列相关资料：

（一）具有独立法人资格或者项目法人资格的证明材料；

（二）申请文件和工程基本情况；

（三）建设方案；

（四）资金筹措方案及相关证明。

第十条 依法取得开发建设权的申请人为开发建设权人。开发建设权人拥有相应的权利和义务。

开发建设权人拥有以下权利：

（一）在规定期限内对经（审批）核准的新能源项目进行开发建设；

（二）项目建成后，在规定的期限内拥有经营管理权。

开发建设权人应履行以下义务：

（一）在规定的期限内开工建设新能源项目，并在合理工期内投产发电；因不可抗力造成不能在规定期限内开工建设或在合理工期内投产发电，应报许可机关批准；

（二）按照审定的技术方案施工建设，并遵守国家有关工程建设管理“四制”（项目法人负责制、招投承包制、工程建设监理制、合同制）以及劳动安全与卫生、水土保持、环境保护及超限运输等有关法律法规；

（三）依法缴纳各种税费；

（四）执行国家和省关于电力建设和运行的相关政策。

第十一条 新能源资源开发权的申请人，应当如实向主管部门提交有关材料和如实反映情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。

第十二条 新能源资源开发权人必须严格执行国家和省有关建设项目审批、核准、备案、建设管理和安全生产的规定；必须按基本建设程序和出让合同完成前期工作，按时开工建设，按时投产，逾期未完成的，按合同约定承担相应的赔偿责任。

第四章 项目审批

第十三条 新能源资源开发项目审批（核准）管理：

政府投资建设的新能源资源开发项目实行审批制，对非政府投资建设的新能源资源开发项目实行核准制。审批（核准）权限均在省发展和改革委员会（省能源局）和国家能源局。

第十四条 新能源资源开发投资项目审批（核准）须提供国土、林业、环保等部门的相关批复。禁止在国家和省级自然保护区范围内开发新能源资源项目。

第五章 开发权闲置的界定

第十五条 依法取得的新能源资源开发权受法律保护，不得擅自转让。因开发权人自身原因不能继续开发建设的，开发权人按合同约定承担相应的赔偿责任；许可机关因公共利益需要或者规划调整提前收回开发使用权致使投资者受到损失的，应当按合同对投资者给予合理补偿。

第十六条 经批准的新能源资源开发任务发生变化的，新能源资源开发权人应当向许可机关提出变更申请；经原许可机关同意后，办理变更手续。

第十七条 具有下列情形之一的，应当认定为新能源资源开发权闲置：

（一）自取得勘察设计权之日起3个月内未委托符合资质规定的勘察设计单位开展勘察设计并进场工作，或者超过规定期限2个月未提交相应阶段勘察设计报告的；

（二）自取得开发建设权，完成勘察设计工作后，在3个月内未按投资管理规定上报（审批）核准的，或者经核准后6个月内未正式开工建设的；

（三）已正式开工建设但工程量完成率不足计划的50%或未经批准中止建设满12个月，不能按照合理工期投产发电的。

因不可抗力造成并经许可机关确认的项目除外。

第十八条 被认定的新能源资源开发闲置项目，应当通知新能源资源开发权人，并按下列方式进行处置。

（一）延长勘察设计期限，但最长不得超过6个月；

（二）延长开工或者投产期限，但不得超过12个月；

（三）超过延长期限后仍不能完成勘察设计工作或者仍不能开工及投产的，由许可机关下达无偿收回新能源资源开发权决定并予以公告，终止开发合同，并予以公告，按照相关程序重新确定开发权人。

第六章 其他

第十九条 未经审批（核准）擅自开发建设的，审批（核准）机关依法责令停止，造成的损失自负，并依法追究相应责任。

第二十条 新能源资源开发权申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得开发权的，依法予以撤销，并追究相应责任。

第二十一条 新能源资源开发权人擅自转让开发权的，转让无效，被许可人无履行开发利用新能源资源义务能力的，取消其开发资格。

第七章 法律责任

第二十二条 行政许可机关工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，尚未构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附则

第二十三条 本办法由市发展和改革委员会（能源局）负责解释

第二十四条 本办法自2011年10月1日起执行。



我国农民权益保护制度研究

李长健　涂晓菊

[摘要]　我国“三农”问题的解决、社会主义和谐社会的构建和社会主义新农村建设的关键在于农民权益的保护问题。长期以来我国农民权益得不到充分有效保护的根源就在于法律制度上的缺位。从宪法、行政法、经济法、民商法、社会保障法、诉讼仲裁法以及国际法等法律制度层面来为我国农民权益保护提供全方位的制度支撑,是有效解决我国农民权益保护问题的根本之策。
[关键词]　农民权益　保护　法律制度　制度和谐

　　当前我国农民权益这一问题的保护问题是解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。现阶段如何保护我国农民权益这一问题受到越来越广泛的关注。而长期以来农民权益之所以得不到充分有效地保护其根源就在于制度上的缺位。目前已基本完成起草工作的《中华人民共和国农民权益保护法》,是新中国成立以来第一次准备通过专门立法来保护农民这一群体的利益的法律,这对保护我国农民权益无疑将有着重大意
义。在这部对我国农民权益进行全方位保护的法律出台之前,有效地从法律制度层面来对我国农民权益保护进行全方位的制度设计并保证其和谐运行是非常必要的。
(一) 当前我国农民权益保护中存在的问题及其原因分析。
我国农民权益保护问题是一个非常复杂的问题。改革开放的20多年来,我国农业有了很大发展,农村有了很大变化,农民的社会地位也有了很大提高。当前,党和政府高度重视农民问题,把农民问题作为社会建设的根本问题来看待,制定了一系列以增加农民收入、改善农民生活条件、提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策,取得了很大的成绩。但是也应注意,在社会地位、经济收入、利益保护、社会竞争力、就业和社会保障等方面,农民的权益仍然没有得到充分有效地保护,仍存在以下方面的问题:
第一,农民的选举权、受教育权、身份平等权、迁徙自由权以及社会保障权等最普遍的社会权利未得到应有的重视。具体而言,在户籍身份上,农民进城打工受到各方面的不平等待遇;在选举权和受教育权上,我国广大农民及其子女并不能充分享有和城市居民同等的权利;在社会保障上,我国现行的社会保障体系、社会再分配政策基本上没有惠及农民,农民几乎不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障。
第二,农民的最基本的人身权利和财产权利,特别是农民的土地承包经营权得不到有效保护。长期以来,户籍制度及城乡二元结构客观上造成了我国城市居民与农民身份上的差异,这使农民利益得不到充分有效地保护,因而需要公正的法律制度安排来维护农民的利益。财产权是公民最为基本的权利。对于广大农民来说,显而易见,土地可以说几乎就是他们谋生的惟一手段。然而,现实生活中,一些地方政府非法、强行征用土地的现象极大地损害了农民的权益。
第三,农民享受司法救济的权利也面临着严重缺位。在实际社会中,广大农民由于自身的经济条件限制等原因,在司法活动中也处于不利的境地。在诉讼、仲裁中通过法律援助解决广大农民在生活中遇到的法律纠纷,使社会成员获得公平的法律服务从而实现司法公正,是公民应该享有的社会权利,也是广大农民实现其社会基本权利的重要途径。
之所以出现以上方面的问题,从社会方面的原因来看,尽管为乡规民约、宗教势力控制的乡土社会在当下已经发生了本质的变化,但其残留影响仍然存在。与此同时,我国现代公民社会(其本质是法治社会)仍处于建设之中,社会处于急速转型期,社会流动性强、社会心理失衡、社会控制的力量有所削弱。在广大农村社会,这种状态呈现得更为明显。从政治方面的原因来看,一直以来,政治过度组织化贯穿于我国历史的每一个时期,形成了国家对社会、政治对经济的超强力干预的政治思维定势。在法治化进程中,尽管我国正由权力型政府逐步转向服务型政府,但这种转化仍处于起步阶段。广大农民在其权益受到侵害时,并不能很好地利用法律这一武器来有效地维护自己的权益。从文化方面的原因来看,受我国传统文化中无讼思想的影响,广大农民法律意识淡薄,这就形成农民权益法律保护的消极氛围:广大农民对寻求法律的帮助以维护其合法权益的行为存在心理阻碍,新的法治文化或公民文化的众多先进理念还远未深入广大农民的思想意识中。从最为根本的法治方面的原因来看,我国法治建设无论是实体法还是程序法都还不够完善。我国广大农民的合法权益并没有很好地在我国现行的法律制度中得到体现,这使得我国农民权益保护存在立法源头上的空白和障碍。
(二)制度回应:我国农民权益保护制度体系的架构。
无论是基于对历史的回顾还是基于对现实的考察,架构农民权益保护制度体系都是我国保护农民权益的当务之急。之所以要架构整个体系,是因为在我国目前复杂的社会转型期,仅仅依靠某项或某部分法律制度是很难从根本上解决我国广大农民权益的保护问题的。它需要全方位的法律制度支撑,以保证农民权益的保护具有坚实的法律基础,即权利的保护问题要通过法律制度的规范转化为实有权利。同时,“所有这些被承认的权利在某种程度上或在某些时刻可能发生冲突。对法律活动来说,也许重要的不是承认权利,而在于如何恰当地配置权利,并因此给予恰当的救济。也正是由于这个原因,普通法上的权利一直同司法救济相联系,有‘无救济就无权利’之说法。”[1]对于广大农民而言,使他们在权益遭到损害时能够获得司法上的救济是社会公正的应有之义。法律制度是保障社会有效运转的重要制度之一,从法律制度层面来全方位地对我国农民权益保护问题进行制度设计并保证这些制度的和谐运行,才能彻底和有效地解决我国农民权益保护问题。
1.我国农民权益保护的宪法法律制度。
宪法被称为权利的脊梁,从宪法的角度来研究和实践对农民的保护,是解决农民问题的最根本、最基础的法源性问题[2]。目前,我国广大农民的平等权、选举权、教育权和自由权等诸多方面的权利都得不到充分行使。尤其是我国城乡分割的户籍管理制度,是农民自由权受损,也是我国广大农民在教育、选举、社会保障等诸多方面遭受不公正待遇的直接原因。它不仅使公民平等权在这种二元分割的户籍制度下显得苍白无力,而且一定程度上不利于剩余农业人口的流动。这既阻碍了劳动力资源的合理有效配置,又大大地延缓了我国城市化进程,减缓了市场的发育速度。因此,应尽快在宪法中恢复公民的“迁徙自由”和平等的选举权,在宪法层次上确定国家和政府承担农村全额免费义务教育的主要职责。这不仅是弥补公民基本自由权、实现公民追求幸福权利和实现平等权的需要,也是国家经济发展、社会进步、政治民主,实现依法治国的需要,更是顺应文明进步,遵守国际条约,履行国际承诺和义务的需要。
2.我国农民权益保护的行政法律制度。
在保护农民权益方面,政府有着义不容辞的责任和法律义务。权利的最大危险不是来自个人权利的滥用,而是政治权力。法国思想家孟德斯鸠指出:“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”权力都有一种天然的扩张欲望,政府的公权力也不例外。为求得社会整体利益的实现,政府公权力会调动一切强力资源,甚至是合法的暴力。这就使政府的权力在保护人权的同时也可能与公民个体权利发生冲突[3]。而“如果政府不给予法律获得尊重的权利,它就不能够重建人们对法律的尊重。如果政府不认真地对待权利,那么它也不能够认真地对待法律。”[4]我国农民权益的保护问题除了需要宪法这一最高母法的确认和保护,更需要我国行政法律制度的有力配合。我国法治建设要实现法治政府与法治社会的有机结合,在我国农民权益的保护上就必须尤其重视行政执法活动的规范化。
3.我国农民权益保护的经济法律制度。
农民的市场主体地位及其组织化程度与其权益保护存在很大的关联[5]。在我国,由于农民经营的分散性使得其市场主体地位受到诸多限制,这极大地阻碍了农业生产的发展和农民权益的保护。拥有合理的收益是农民的基本权益,要保护好农民权益最为根本的就是应想方设法增加农民收入和福利。在这方面,经济法在农业补贴、农村公共产品供给等农业政策的落实方面是大有可为的。
4.我国农民权益保护的民商法律制度。
财产权是以财产为内容并体现一定物质利益的权利,是公民的基本权利之一。财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利,就会失去其作为人的尊严和条件。如果自然人失去了财产权,就可能会丧失人身自由权,进而危及生命权,更不用说发展权了。作为公民基本权利的财产权一经法律确定,非经法定程序不得剥夺。农村土地承包经营权是农民财产权利中最为核心和重要的组成内容。当前,作为农民财产权利的核心的土地承包经营权正越来越引起人们的重视。然而,关于农村土地承包经营权的内涵和外延,其在理论和立法等方面仍存在不足,特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失:第一,表现为权属主体的缺失。从《中华人民共和国宪法》第十条规定来看,农村土地所有权的主体是“集体所有”。“集体”是指什么?“集体”与“农民”之间是何种关系?这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第十条的规定,“集体”一共有三种:“村农民集体”、“乡(镇)农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。一定程度上可以认为,这种集体主体的不明确和多样性,导致农村土地所有权主体模糊不清的现象比较严重,进而客观上致使损害农民土地承包经营权的现象时有发生。第二,表现为权属缺失物权法定的内核。农村土地承包经营权是新型的用益物权,这一点《土地承包法》已有明确的规定,相信将颁布的民法典也会作出相应的规定。但根据物权法定原则,当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上,《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同,约定双方的权利和义务,但这显然与物权法定要求相违背。农村土地承包经营人对其权利在效力上的非自由处分性和管理债权化的特点,使农村土地承包经营权在效力上也欠缺物权法定要求。这些必将导致农村土地承包经营权内容的不确定、效力的不稳定、权属的不稳定和交易安全无保障等问题。要解决这些问题,就必须从民商法律层面明确土地承包经营权的物权方面的基本内容,以切实保障广大农民的财产权。
5.我国农民权益保护的劳动和社会保障法律制度。
社会保障制度是国家依据一定的法律形式规定的通过国民收入的再分配来保证全体公民享有平等权利和义务的制度安排。长期以来,我国实行的是受保障权的双重标准,国家对社会保障制度的设立只以部分人即城镇人口受保障为设计主体。并且即使农村流动人口实现了农转非的职业转变,社会保障也并没有因此将他们纳入其覆盖范围。因此,在现有的条件下,完善农村医疗保险制度和农村养老制度,结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策,试行农民最低生活保障制度并将其法律化,这对于保障当前我国农民的权益具有重大意义。目前,国家已出台了相关政策,在我国广大农村地区将逐步推行农村合作医疗保险制度和农村九年义务免费教育政策,这对于减轻我国广大农民的医疗负担及其子女的教育问题无疑具有重要意义。但是,只有将这些保护农民权益的政策上升到法律的高度,制定保护农民权益的《社会保障法》,才能更好地为农民权益保护提供有力的制度支撑。另外,进城农民工的权益保护问题也日益凸显,并且随着我国现代化和城市化进程的加快,农民工权益保护问题将会日益严峻。对此,我国《劳动法》应作出有力回应,进一步完善劳动合同制,保障广大农民特别是进城农民工平等的劳动权、工资待遇权和保险待遇权。
6.我国农民权益保护的诉讼仲裁法律制度。
“无权利救济就无权利”,诉讼仲裁法律制度特别是其中的法律援助制度对于我国农民权益的保护也是必不可少的。目前我国法律援助制度只有政府(国务院和地方政府)进行的行政立法,且国家(全国人大及各级人大)并未进行专门立法。且现有立法无法协调、解决与法院、检察院的相关关系问题,法律援助法实施后的社会效果大打折扣。鉴于我国农民权益保护问题正日益凸显,并配合我国正准备制定的《中华人民共和国农民权益保护法》和《法律援助法》的即将出台,建议我国制定专门的农民权益保护法律援助法,并将其归入《中华人民共和国农民权益保护法》和《法律援助法》的范围和体系之下,对我国农民权益保护进行有效的制度安排。首先,确立基层司法所在维护我国广大农民权益方面的核心地位。目前我国参加法律援助的主体是律师、公证员和基层法律工作者,在实践中参与法律援助的主体主要是律师。由于律师事务所的营利性质,农民往往是无法或不愿支付律师费用,而要求一种营利机构长期法定地负担起公益性质的工作也不切实际因此,在我国广大农村社会最适宜担任农民权益保护法律援助机构的就是乡镇司法所。可在农民权益法律援助法中明确规定其对农民权益保护的核心功能,而辅之以调解工作和法治宣传教育工作。其次切实加强法律援助中心对农民权益保护的法律援助工作。现阶段我国法律明确规定法律援助的对象主要是因经济困难、无能力或无完全能力支付法律服务费用的贫困者,范围过于狭窄,削弱了法律援助的社会意义,应适当扩大援助的范围以及援助金额,并更多地关注农民的权益保护问题。
7.我国农民权益保护的国际法制度。
现代科技的突飞猛进极大地密切了“地球村落”里的各种关系,也引发了一系列全球性的问题,法律行为的产生、发展、结果也难以囿于一国境内,法律关系的涉外性与跨国性也明显增强。随着公民生存空间的拓展,特别是我国广大农村劳动力的国际转移,农民权益保护国家间的合作也成为必要。为了分享合作所产生的更大利益,农民权益保护也应从单向国际化
走向双向国际化,并迅速走向多边国际化。
(三)制度公正和制度和谐:我国农民权益保护的必要结论
我国9亿农民的权益保护问题是一个非常复杂的社会工程,需要各方面制度的有力和有效配合。“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角和拐角的大厦,在同一时间里想用一盏探照灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极为困难的。”[6]诚然,现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置,它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿,它所能实现的只是制度的公正,而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正[7]。现代法治的实施更多的是需要一片适宜法律生存的土壤,而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。目前,我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正,对农民的权益保护进行必要的制度安排,给农民以公正的制度待遇。同时,制度和谐是社会和谐之根本,也是我国农民权益保护问题的根本所在。农民权益保护问题必须在我国宪法、行政法、经济法、民商法、社会保障法、诉讼仲裁法以及国际法等法律制度全方位的制度保护框架之下并在其和谐运行中才能得到有效解决。

[参考文献]
[1][7]苏力.法治及其本土资源[M].中国政法大学出版社,1996:182;199-200.
[2]李长健.论农民权益的经济法保护———以利益与利益机制为视角[J].中国法学,2005,(3).
[3][法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].商务印书馆,1982:160.
[4]德沃金.认真对待权利[M].中国大百科全书出版社,1998:270.
[5]杜旭宇.中国农民的市场主体权益及其保障[J].云南社会科学,2005,(2).
[6]博登海默.法理学、法律哲学与法律方法[M].中国政法大学出版社,1999:198.