热门站点| 世界资料网 | 专利资料网 | 世界资料网论坛
收藏本站| 设为首页| 首页

试论票据的善意取得/肖斐

作者:法律资料网 时间:2024-07-25 23:56:10  浏览:8250   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
试论票据的善意取得

肖斐


一、善意取得制度的嬗变
善意取得制度的源起之所以不能像诸多的民事法律制度那样,追溯到罗马法,而是以日耳曼法的法律原则为契机演绎发展起来,
在罗马法上,尚不承认善意取得制度。而是奉行“任何人不得将大于其所有的权利让与他人”的原则,侧重对所有权人的保护,即使受让人为善意,所有人也得对其主张所有物返还请求权。但应予注意的是,罗马法并非完全无视受让人的利益,而是规定善意受让人得主张时效取得,而且其取得时效期间较短,仅为一年。日耳曼法与罗马法有所不同,它基于“以手护手”观念,采纳“所有人任意让他人占有其物的,只能请求该他人返还”的原则,侧重对受让人利益的保护。一旦权利人将自己的财产让与给他人占有的,只能向占有人请求返还占有物,如占有人将财产移转给第三人时,权利人不得向第三人主张所有物返还请求权,而只能向转让人请求赔偿损失。一般认为,善意取得制度就是近代以来以日耳曼法的这一制度设计为基础,又吸纳了罗马法上取得时效制度中的善意要件,从而得以产生发展起来的。
二、票据权利善意取得制度概说
票据权利的善意取得,又称票据的善意取得,他是票据法中规定的票据权利原始取得的重要方式。所谓票据权利的善意取得,是指依票据法规定的转让方法,善意且无重大过失地从无票据处分权人处取得票据,即取得票据权利的制度。
在现代商品经济社会中,票据以其独特的支付、汇兑、信用等功能,发挥着极其重要的作用。票据立法的宗旨,在于促进票据流通,保护交易安全。如果在其一交易环节中发生了票据转让是由无处分权人所为的情况,在票据上原真实权利人与受让票据的善意持票人的利益对应上,票据法明确规定保护善意持票人的利益,而牺牲真实权利人的利益。日本学者长谷川雄一认为善意取得是对于取得者对转让人为权利人这样一种信赖的保护的制度,从而治愈了其前手无权利的瑕疵。
有关善意取得,主要有以下几种立法例:
1. 确定权利说。《日内瓦统一汇票本票法》第16条2款规定:“汇票持有者因任何原因失去汇票时,其已依前项规定对该汇票证明其权利之执票人,无放弃此项汇票之责任,但其取得汇票有而已或者重大过失者,不存在此限。”通过分析发现,在此规定上并未出现“善意取得票据权利”的字样,而是通过对持票人恶意及重大过失的判断来认定票据丧失者的票据返换请求权的有无。
2. 反面解释说。我国大陆和台湾地区的票据法上的“反面解释”模式规定:以恶意或重大过失取得票据的,不享有票据权利(我国《票据法》见于第12条),反过来就是“善意且无重大过失取得票据的,即享有票据权利。
3.正当持票人说。英美票据法强调正当持票人制度,它也强调持票人的善意(good faith)。但是正当持票人制度的内涵和外延都比善意取得制度大得多,正当持票人的权利也不仅只是票据权利,还包括不受某些抗辩的权利(见于《美国统一商法典》第3—305条)。不过,票据的善意取得者只要支付了对价,他在英美票据法看来就是正当持票人。
一般来讲,前两种立法是比较典型的票据善意取得制度。实际上,二者在理论构成上也无重大差异,只不过在行文上强调不同的侧重点。
三、票据权利善意取得的构成要件
票据权利善意取得的构成要件,是指在判定票据权利是否为善意取得时必须具备的法定要件。
(一) 须是从无票据处分权的人手中取得票据
所谓无票据处分权,笔者认为应该包括以下两种情形:一为无票据权利亦无处分权;二为有票据权利但无处分权。第一中情形比较常见,但法律对此无处分权人,仅局限在持票人的前手,至于其间接前手则不问。第二种情形为让与人无行为能力、限制行为能力的情形。例如A签发一张票据于B,B将之背书于无行为能力人C,C将票据背书转让于D。有人认为,C因无行为能力并不能取得票据权利,所以C为无权利能力人,笔者认为,C虽然为无行为能力之人,但并非无权利能力之人,况且民法上亦不排除无行为能力人和限制行为能力人接受赠予权利,所以C作为B之被背书人仍能取得票据权利。但是,当C再向D转让时,C作为无权利转让人,其转让不发生法律上的效力。从而C得以票据行为之无效否认自己票据债务之存在,并进而否定D对自己的票据权利。
认为C为“无权利人”的说法,其意图在于归纳出善意取得均发生于前手无票据权利这样一个前提。但是这种归纳可能忽视了这样一个问题,即存在着“前手无票据权利但有票据处分权”这样一个情形,对于某些票据债务人来说,如出票人即属这样的情形。
综上所述,笔者将票据善意取得的第一个条件,归纳为“前手无票据处分权”。
(二)、须依照票据法规定的转让方法而取得
我国票据法上规定的转让方法,仅指背书而言,未以背书取得票据的,不发生善意取得的效果。例如,通过税收、继承、赠与、公司合并、破产清偿、普通债权转让等方法取得票据,即使取得者为善意,亦不能发生票据权利的善意取得。
此时取得者的票据权利,不发生对票据债务人的抗辩切断,票据债务人可以以对其直接前手的抗辩事由对抗取得者。
若前手背书人在票据上作了“禁止转让”的记载,依我国票据法,票据仍可以背书转让,但此时的背书对原背书人不生背书转让的效力,所以不发生善意取得的效果,只能由其后的背书人承担背书责任。因此,在其后的背书人和受让人之间,则可能发生善意取得的效果。
在委托收款背书和设质背书的场合,由于票据上记载了“委托收款”和“质押”的字样,所以从外观上即可判明票据关系的实质内容,此时受托人和质权人并不成立对票据债务人的善意取得,但若受托人或质权人又为背书转让,则其后手可成立善意取得且其善意取得的权利不再有质权的负担。
对于超过付款提示期限的汇票背书转让的,被背书人仅对期限后的背书人善意取得票据权利。此时的权利内容,仅为追索权。对原债务人或原背书人则不得主张票据权利善意取得,因为期后背书对原债务人或原背书人仅生一般债权转让的效力。需注意的是,若期后的背书只有一次,又背书人为无行为能力或限制行为能力或签名为伪造,则也不发生善意取得的效力,期后背书中至少要有一次背书为有效背书,才可能发生善意取得,其原因见构成要件之五。
(三)、受让人须善意且无重大过失
① 善意的认定
善意的认定,在民法理论上有“积极观念说”和“消极观念说”两种学说。积极观念说主张受让人必须具有将让与人视为有权利人的认识。消极观念说则主张善意是指行为人在从事民事行为时,不知道或无法知道或不应当知道其行为缺乏法律依据,而认为其行为合法或其行为的相对人有合法权利的一种主观心理状态。大多数学者在善意取得的场合倾向于消极观念说,认为积极观念说从正面对行为人的主观状态提出要求,不仅加重了行为人的注意义务,而且由于难为外人知晓而不具有可操作性。对于消极观念的证明,受让人只需证明自己为非恶意而无须证明自己的善意,或原权利人、债务人不能证明受让人为恶意即可视为善意。
确定受让人是否为善意,还应考虑当事人从事交易时的客观情况。如有学者认为“关于善意之证明方法,今日一般被承认者,有下列事实:〔1〕以不当之低廉价格买受其物。(2)让与人属可疑身份之人。⑻接受行为,产生于近亲属之间。(4)善意取得人通常对由谁受让及在如何情形下取得其物,应有记忆,如经原告之要求,被告拒绝为此作陈述时,则被告之取得,应推定为恶意”。 笔者认为,上述事实对于票据善意取得也有一定的借鉴。除此之外,票据交易的惯例,亦可作为认定善意的标准。
② 重大过失的认定
在民法理论中,一般将重大过失与轻过失(又称一般过失)加以区分,有的理论还有重大过失、轻过失、轻微过失的分级之说。
重大过失与轻过失及轻微过失均不同,是指当法律对某种行为人在某种情况下,应当注意和能够注意的程度有较高要求时,行为人不但没有遵守法律对其较高的要求,甚至用连人们都应注意并能注意的一般标准衡量也未达到的过失状态。因此,票据法上的重大过失是指“票据取得人未尽票据交易上之单纯简单之注意,只要稍加注意即可知悉票据权利和签发转让权利瑕疵而仍受让者” ,例如违反对必要记载事项不得欠缺、背书应当连续的注意义务,即可认为有重大过失。
那么,注意到我国《票据法》第32条的规定:“以背书转让的汇票,后手对其直接前手背书的真实性负责。”对此应作何以下理解:
有一种理解为票据取得者应对前手签名作实质性审查,违反此义务即有重大过失。比如,对于A—B’(B)—C-D的票据关系来说,B’伪造B之签名,将之转让于C,C若未对B之签名作实质审查,即有重大过失而不得享有票据权利。
对此笔者认为,要求取得者对前手的签名真实性负责,是法律对行为注意程度的较高要求,违反了此项要求,并不能认为是重大过失,更不能就此否定取得者的票据权利。
(四)、受让人须以背书连续证明自己的形式性资格
任何依背书取得的票据,都需要具备形式性资格。票据权利的善意取得由于是发生在票据权利移转中断之时,依据票据权利外观而发生的,所以背书连续作为票据权利外观的重要内容,在此是不可或缺的。
(五)、在票据上必须有独立有效的票据债务存在
票据债务,是发生票据权利善意取得的效果的保证。在票据关系中如果没有独立有效的票据债务存在,票据债权也就无法成立了,因为依据民法、债权具有相对性,缺少了债务人,当然没有债权人的存在。另外根据外观主义,善意取得的效果归属于以自己的行为“惹起外观存在“的人,如果没有可归责之人,也就当然不发生善意取得的效果。
① 无行为能力、限制行为能力的场合
在A-B的场合,A为无行为能力人,则B纵属善意且无重大过失,A亦不负票据责任。此处以A之票据行为无效而否定其票据债务之存在解释。
在A-B-C的场合,A为无行为能力人,则B并未取得对A之票据权利,所以B亦为无权利人,当B将票据背书于C后,C却取得票据权利。为什么呢?C是凭票据权利的外观而成立的善意取得。但是,由于A作为无行为能力人并未惹起外观之存在,所以C不得向A主张善意取得。而B由于其在票据上进行了有效的背书,所以B惹起了外观存在,C可以向B主张善意取得,此处以票据行为的独立性亦可解释B票据债务存在的原因。总之,在此票据关系上正是由于B的独立有效的票据债务的存在,才使得C的善意取得得以成立。
在A-B-C的场合,若B为无行为能力人,则C亦可成立善意取得,原因是A有外观责任之存在,而需承担票据债务。此时C再背书于后手D,则D为继受取得。
② 欠缺交付的场合
在A-B的场合,A虽已为签名,但未将票据交付于B,则依据票据行为有效性理论,A并不对B承担票据债务。
而在A-B-C的场合,A虽欠缺交付,但A对C的票据权利外观给予了原因,所以C成立对A的善意取得。
在A-B-C的场合,若B对C欠缺交付,则在BC之间并未成立有效的票据债务,B可以以权利并未转移为由对抗C,此时A亦可援引B之抗辩理由对C加以对抗,但若C再背书于D,则D成立A、B的善意取得。
下载地址: 点击此处下载

玉溪市九年义务教育“三免一补”工作实施办法

云南省玉溪市人民政府


玉溪市人民政府公告(第6号)




  现公布《玉溪市九年义务教育“三免一补”工作实施办法》,自2005年7月20日起施行。





 二OO五年五月二十五日



玉溪市九年义务教育“三免一补”工作实施办法

为积极推进我市九年义务教育的公平、均衡发展,认真做好控辍保学工作,努力实现九年义务教育高标准、高质量办学的目标,全面做好九年义务教育“三免一补”工作,特制定本办法。
一、“三免一补”的内容和标准
1、“三免”是指免课本费、免杂费、免文具费。免费标准:小学教科书费100元/生年,初中教科书费200元/生年;小学杂费40元/生年,初中杂费60元/生年;文具费中小学均为20元/生年。
2、“一补”是指对小学半寄宿制学生和初中困难学生生活给予补助:
(1)小学半寄宿制学生生活补助经费,指由省、市、县三级人民政府财政预算列支,主要用于对小学半寄宿制学生进行生活补助的经费。补助标准为l50元/生年。
(2)初中贫困学生生活补助经费,指由市、县两级人民政府财政预算列支,主要用于对初中贫困学生进行生活补助的经费。补助标准为300元/生年。
二、“三免一补”的对象
1、“三免”对象:农村贫困户、城市低保户、持《再就业优惠证》的“4050”人员在义务教育阶段就读子女;烈士子女、孤儿、残疾人家庭子女及随班就读的残疾儿童少年;元江、新平、峨山三个民族自治县义务教育小学阶段在校在籍学生。
2、“一补”对象:
(1)小学半寄宿制学生生活补助对象:现有小学半寄宿制学校在校、在籍、离村、寄宿的学生。
(2)初中贫困学生生活补助对象:农村贫困户、城市低保户、持《再就业优惠证》的“4050”人员在初中就读子女;随班就读的残疾少年。
3、农业人口独生子女家庭符合弱势群体农村贫困户条件的,可享受三免;义务教育阶段全部实行“三免”的,农业人口独生子女可享受“三免”,农业人口独生子女符合“一补”条件的可享受“一补政策。
4、下列情况不属免补范围:
(1)根据《中华人民共和国义务教育法》就近、免试入学的有关规定,没有在教育部门安排就读学校入学而选择其它学校借读的学生。
(2)非本辖区户籍的外地借读学生。
三、“三免一补”的实施程序
1、申请。“三免”费、初中贫困学生生活补助费由学生本人向所在学校提出书面申请,填写《玉溪市九年义务教育弱势群体子女“三免”申请表》、《玉溪市九年义务教育贫困学生生活补助申请表》。全部实行小学“三免”的峨山县、新平县、元江县必须以校为单位,向县教育局上报在籍学生名单(含软盘),上报名单上经办人、校长必须签名。
2、审查。农村贫困户学生、孤儿、烈士子女书面申请及申请表由村委会、学校、乡镇和县区民政局进行审查;城镇低保户学生书面申请及申请表由居委会、学校、县区民政局进行审查;持《再就业优惠证》的“4050”人员子女书面申请及申请表由居委会、学校、县区劳动和社会保障局进行审查;残疾人家庭子女、随班就读残疾学生书面申请及申请表由村委会(或居委会)、学校、乡镇和县区残联进行审查。审查结果必须由经办人、单位负责人签字,审查单位必须签章。
3、公示。经审查后的学生名单必须在村委会(居委会)、学校和乡镇所在地同时进行公示,时间不少于7天,同时公布举报电话及联系人。
4、确认。公示期满无任何异议即可报县区领导小组确认,组织实施。
5、各县区于每学期开学—个月内完成各类学生的核定工作并上报市教育局。
四、工作原则和要求
1、重点与普遍相结合的原则。重点是要切实保证农村贫困户、城市低保户、持《再就业优惠证》的“4050”人员在九年义务教育阶段就读子女的“三免”、初中贫困学生生活补助到位;普遍就是要切实保证三个民族自治县2005年实现小学阶段免费上学和保证小学半寄宿制学生生活补助到位。
2、管理与监督相结合的原则。管理就是要强化管理的程序化、公开化、科学化,严格按免补程序办事,将免补标准、指标等全部公开,实行阳光操作;建立学生学籍计算机管理系统,做到情况清、数字准、上报快;监督就是要强化程序监督、社会监督、舆论监督、民主监督,坚决杜绝不正当行为。
3、使用与效益相结合的原则。使用就是要做到资金按时、足额拨付到校,发放到人,支付到企业,不挤占、不挪用、不统筹此项资金。效益就是要最大限度地减少中小学生因贫失学的比例,提高小学、初中入学率,降低辍学率,为科学调整小学布局,提高教育教学质量奠定基础。
4、目标与规划相结合的原则。要根据市委、市政府提出的2006年全市小学实行免费教育,力争2007年全市小学、初中实行免费教育的目标,认真做好整体实施规划,制定分步实施计划,确保市委、市政府提出目标的完成。
五、经费保障及核拨
1、所需经费由市、县区政府财政按比例承担。“民心工程”救助初中贫困学生20000人,其中市级财政承担276.6万元,救助学生9220人,其余10780人所需经费由各县区财政承担;峨山县、新平县、元江县“三免”(不包括弱势群体、扣除中央免费教科书费),市、县承担比例为7:3;弱势群体(农村贫困户、城市低保户、持《再就业优惠证》的“4050”人员在义务教育阶段就读子女)“三免”经费,市、县区财政承担比例为红塔区5:5,江川县、澄江县、通海县6:4,其他五县由市财政承担;小学半寄宿制学生生活补助费原存量3OOOO人所需经费由省、市财政承担,现增量22130人所需经费由市、县区财政承担,承担比例,红塔区5:5,江川县、澄江县、通海县6:4,其他五县7:3。
2、农村贫困户家庭子女“三免”、救助初中贫困学生生活补助费经费额度,由市教育局会同市财局根据各县区农民人均纯收入、财政收入情况核定,实行动态管理,每学年调整一次。
3、城市低保户、持《再就业优惠证》的“4050”人员子女“三免”经费、小学半寄宿制学生生活补助费由各县区据实统计上报市教育局,市教育局将会同市财局、统计局、民政局、扶贫办、劳动和社会保障局核定。
4、免除的学生杂费、文具费额度,由市、县区财政列支,市、县区财政必须按免除杂费标准、文具费标准拨付学校使用。
六、监督与管理
1、市、县区政府成立由教育、纪委、监察、民政、统计、劳动和社会保障、残联等部门组成的领导机构,具体负责协调“三免一补”全盘工作。日常办事机构设在市、县区教育局基础教育处(科),指定专人负责此项工作。
2、各级领导机构和工作机构要根据各地实际制定相关管理制度和工作制度。每年要进行一次“三免一补”经费的专项检查,认真落实专款使用情况,确保提高专款使用效益。
3、市、县区要建立各类学生“三免一补”管理台账,此项工作由市、县区教育局基础教育处(科)负责。
4、免费教科书的统计、征订、采购和支付办法:
(1)学生所用教科书必须在保证开齐国家课程方案所要求设置课程的前提下,严格按省发改委、省教育厅下发的《云南省中小学教学用书目录》和玉溪市中小学教学用书管理领导小组审定的书目选定,此项工作由市、县区教科所负责。
(2)县区教育局要全面负责免费教科书前期的统计征订工作,教科书釆购实行市级政府招标采购,由市教育局委托市政府采购中心招标采购。
(3)免费教科书款支付实行市级报账制,即县区教育局必须按照分担比例将免费教科书款及时、足额汇入市教育局免费教科书专户,再由市教育局连同市免费教科书款交市政府采购中心支付给免费教科书供应商。
(4)免费教科书封面上要加印《政府免费教科书》字样。
(5)严禁提前收取教科书费,严禁向享受免费教科书的学生收取教科书费,严禁在发放免费教科书时搭售教辅用书及其它资料。
5、实行责任追究制。实施“三免一补”政策的第一责任人是县区长,直接责任人是分管教育副县区长和各有关部门主要领导。对不能保证“三免一补”经费及时足额到位,严重影响学生课本使用、学校正常教育教学秩序和运转的要追究责任人责任;对不能按时上报有关数据,严重影响“三免一补”政策顺利执行,引起不良后果,要追究当事人的责任;对虚报、弄虚作假、集体舞弊的要追究当事人行政责任;对挤占、挪用、贪污、变相侵吞“三免一补”经费的要追究当事人的法律责任。
本办法由市教育局负责解释。
本办法自2005年7月20日起施行。


论代表议案的现状与发展①
——关于代表议案和建议专题思考之一

周 军

与审议权、选举权一样,提出人大职权范围内的议案是人大代表重要的职务行为,是代表参与管理国家事务、经济文化事业和社会事务的重要权利与途径。代表议案的合理提出是制度完善和代表素质提高的结果,代表议案的有效处理是发展社会主义民主的题中之义。
一、代表议案的实际涵义与现状
所谓代表议案,是各级人民代表大会代表向国家权力机关即全国人民代表大会或者地方各级人民代表大会提出的议事原案。理论上代表议案包括修改宪法的议案、选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会的议案、就本级人民代表大会职权范围内提出的一般性议案。但实际情况并没有如此复杂,除了代表大会期间代表提出的一般性议案外,其他特殊议案②的发生概率极低,不具有研究的典型性与普遍性。
在缺乏组织性行为与非特殊情况下,代表大多集中于立法、监督、重大事项决定、司法案件、建设项目与预算调整方面提出议案,虽然对于司法案件与建设项目能否成立为代表议案颇有争议,但实际情况却是在代表议案中大量发生。很显然,目前代表议案的实际涵义被代表们赋予了比较宽泛的一般议案的含义,而目前的法律制度并不比代表认识更明确。在宪法的原则规定下,全国人民代表大会议事规则将几类议案放在不同章节,似表明了对于一般议案与特殊议案区别的立场,地方法规则是依据各自的情况,有的地方取广义概念,如山西等省人民代表大会代表议案的规定;但大部分地方则依然比较模糊,如江苏、贵州等省人民代表大会关于议案的规定仅笼统规定代表有权就“代表大会职权范围内的事项”提出议案。笔者认为,由于特殊议案不具有普遍意义,将代表议案的实质涵义限于一般议案既符合当前情势,也具研究与规范的实际意义。
自第六届全国人民代表大会一次会议提出代表议案以来,代表议案的数量处于不断上升的过程,特别是近年来,攀升幅度越来越大。以第六至第十届全国人民代表大会代表议案数为例,如下表:

统计显示,目前代表一般议案正处于高涨阶段,显示了代表民主意识和参与意识的不断提高,也是代表工作和民主法制建设发展的结果。但由于宪法规定的代表议案的内容应当“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握,相当多的代表议案并不符合代表议案要求,只能转作建议、批评和意见处理。例如六届全国人大一次会上,大会收到代表议案61件,其中有28件转作建议处理,占45.9%;七届全国人大一次会议上,大会收到代表议案488件,其中有394件转作建议处理,占80.7%;八届全国人大一次会议上,大会收到代表议案611件,其中517件转作建议处理,占84.6%;九届全国人大一次会上,大会收到代表议案830件,其中有730件转作建议处理,占87.9%;十届人大一次会议上,大会收到代表议案1050件,其中712件转作建议处理,占67.8%,以上数字还不包括大量重复的代表议案。可见,代表议案数量越来越高,但能够立案由专委会初步审议的比例却总体上越来越低,而经过专委会审议建议列入大会议程并且列入大会议程的数量则更少。
议案的提出和处理应当受制于严格的程序,议案经以法定的方式提出后,必须先经过逐一审查,提出处理意见,然后由主席团会议决定是否列入大会议程。任何一件议案都不仅仅要牵扯到代表本人,还要牵扯到议案审查委员会、主席团会议、全体会议等诸多方面和程序。不符合议案标准的数量如此庞大与不断增长的态势,直接导致了大会主席团、专门委员会审议中无效劳动的增加,甚至不堪重负,难以保证代表议案的审议质量。
但是,就目前代表数而言,代表议案的数量还越没达到应该达到的数量,假定每位代表平均每年认真准备并提出三件左右的议案,全国人民代表大会的代表议案将达到一万件左右,而不是现在的一千多件。可见,对于代表议案数量的增长应当有充分的心理准备,采取适当措施利用代表议案推动民主法制建设发展而不是人大工作的负担。
二、代表议案的分析模式与问题
代表议案合理模式的制度设计是以代表的高度责任心和具备较高代议素质为前提的。宪法、全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法等仅作了比较简约的规定,部分地方虽以地方性法规对代表议案的提出与办理专门立法,但在代表议案的合理模式方面制度设计仍不详尽,代表议案合理模式并未得到比较有效的解决。
代表议案的合理模式包括合理的提出与合理的处理两个方面。代表合理地提出议案,是正确行使代议制中代表权利的必然要求,是代表个体素质与整体素质的充分反映,体现在规范的形式、合法的内容、正确的认识、合理的思维等诸多方面。代表议案得到合理的处理,是正确保障代表法定权利的必然要求,是人民代表大会制度设计合理性的证明,体现在对代表正确行使权利的保障、对代表不适当行使权利的合理制约、对代表议案法定性和严肃性的维护等诸多方面。
关于代表议案合理的形式与内容要件,宪法与法律均有不同程度的规定,但其形式要件与内容要件是否得到尊敬、遵守与运用,不仅决定于这方面的法律制度,而且受到代表认识角度、思维方式与代表议案处理程序的制约。如下表:
自觉性低 代表权利 自觉性高
权利来源 高数量+低质量 高数量+高质量

低数量+高质量 高数量+低质量

制约度高 处理程序 制约度低

研究与设计代表议案合理模式的目的是发挥代表在管理国家事务上的重要作用,追求高质量的模式才是合理模式。从上表可以看出,代表议案的数量与质量的关系主要受到代表行使权利的自觉性和代表议案处理程序的制约程度的影响,而代表行使权利的自觉性是决定因素。在代表素质不可能及时提高与普遍提高的现状下,合理地设计代表议案制度亦能比较有效地解决这一问题。关键是如何在提高代表议案质量的前提下适当保有代表议案的数量。
但在目前情况下,代表对议案的认识还存在一定的差距,对议案处理程序还缺乏足够的了解,所提议案不符合法律规定的形式要件,代表的知情权还未得到充分保障,代表议案的针对性不够强等,使代表议案的作用发挥受到极大的制约:部分代表对议案规范与作用不甚了解,在满腔热情地提出后采取放任态度;大会主席团面对数量庞大的代表议案无能为力,在尊重与放弃的两难中采取转移劳动量的下策;制度设计对于代表权利能否制约莫衷一是,维持现状只有让非国家权力机关组成人员的工作人员分权。而合理模式的设计却遭遇保障代表权利使之虚化还是制约代表权利使之有效的两种理念的矛盾冲突。
在制度设计并不完备的情况下,代表采集议案的方式各行其是,内容五花八门,而又彼此影响,因此,部分代表抱着各种心态尽可能提出议案,甚至在媒体追捧下为了争当“议案大王”而滥凑数量的个别代表也不鲜见。当代表议案提交后,唯一有权处理的大会主席团没有合理授权的法律规定,负责议案实际工作的工作机构及其人员囿于习惯方式的樊篱,对于明显不合理的代表议案不能作废,事事请示大会主席团事实上却不可能,只有自作主张地将部分甚至是大部分代表议案转为代表建议、批评和意见处理。
三、代表议案的历史趋势与解决
民主的发展是个渐进的过程,代表议案是代议制民主的产物,它因为民主需要而产生,同样也因为现实的需要而发展。代表从现实经济和社会发展所提供的客观条件以及追求民主发展的愿望出发,从价值、制度、组织以及具体的建设项目等方面提出安排社会政治与经济生活的愿望,从而形成特定的具有中国特色的代表大会制度中的代表议案。历史与现实的发展证明,社会发展需要代表们的广泛参与,代表需要通过议案的方式表达意见、提出愿望。
但前文所述的代表议案的现状与已经呈现的规律并不等于其历史发展的趋势。因为在现实情况下代表议案的发展状况已经引起了高层领导和广大代表的深切关注。所以代表议案在经过二十年的充分实践后,必然会产发深度的理论探索,觉醒代表的责任意识,催生相关的法律规定,使代表议案的质量产生一个全新的飞跃。
代表议案的发展是整个人民代表大会制度系统化完善的一个重要方面。一般来说,代表议案存在问题的解决与合理模式设计,要根据人民代表大会制度的基本理论与实践,要符合代表比较习惯的方式和中国的政治文化,要适应代表文化素质与法律素质逐步提高的现实,要利于发挥工作机构的助手作用。
首先,要进一步完善法律制度,明确规定代表议案的合理内容,对于不符合法律规定的代表议案实行废案制度。
目前困扰代表议案的主要问题是法律规定不够明确具体,加强法律制度的设计,必须明确规定代表议案的内容范围,准确规范代表大会职权范围内的事项。以全国人大代表议案为例,代表可就宪法第六十二规定的全国人民代表大会职权范围内的事项,提出关于修改宪法的议案,关于制定、修改、废止法律的议案,关于重大事项决定的议案和关于宪法及法律执行情况的议案等;规定除在全国范围内具有重大影响、投资金额巨大的工程建设项目,国民经济和社会发展计划执行中的重大变化,国家预算执行中存在的重大问题,以及其他在全国范围内有重大影响的事项外,规定代表不得就国务院及其所属部委的职权范围内的事项、人民法院职权范围内的事项、人民检察院职权范围内的事项、地方事务、党派、社会团体、企事业单位、其他组织和个人事务、经济文化建设项目、具体司法案件、机构设置、人员编制、薪酬福利等具体事务等提出议案。
对于不符合法律规定的形式要件,签名人数不足法定人数,以及内容不符合上述要求,直接作为废案处理,不予审议。
其次,要进一步提高代表素质,增强代表参政议政的责任意识和大局意识,对于代表议案实行奖优罚劣。
代表在大会期间提出代表议案是宪法和法律规定的权利,任何组织和个人必须保障代表这一权利的充分实现,列入大会议程并经过大会审议通过的代表议案,有关单位必须认真予以实施。
但如何合理提出议案,不断提高代表议案的质量,关键在于代表的法律素质与文化素质,在于代表的大局意识和责任意识。人大常委会和各代表团应当采取多种形式加强代表培训,使代表明确议案的基本要求,在法律规定的范围内提出议案。不断提高代表的参政议政能力,使代表提出议案时能够从本行政区的大局出发;努力保障代表的代表性,提倡从人民群众的根本利益出发,避免狭隘地局限于本部门本单位甚至是个人的小利益;引导代表依法对司法机关进行监督,避免通过代表议案方式影响司法独立;增强代表履职的责任心,鼓励代表密切联系人民群众,通过多种方式采集代表议案;强调代表客观求实和依法履职,认真思考,深入调研,使所提议案合理合法适当。
对提出重大议案,为推动社会进步和经济发展有重大贡献的代表或者代表团,予以通报表扬。贡献突出的,由国家予以奖励。但对于多次提出与事实不符的议案,或者多次提出废案的代表和所在的代表团,也应当予以通报批评。同时切实保障议案能充分反映代表的真实意愿,对于采取欺骗或者威胁手段,强制代表提出议案或者强制代表签名的任何组织和个人,所在单位或有关组织应当严肃处理。构成犯罪的,应当依法追究其刑事责任。
第三,要进一步发挥工作机构的作用,适当授以权责,协助代表提高议案质量,对代表提交的议案实行初步审查。
代表是各级国家权力机关的组成人员,人大常委会机关应当为代表依法履行职责发挥好参谋助手的作用。尤其是大会秘书处作为人民代表大会的工作机构,担负着做好代表议案登记、整理、摘报、分析、存档等重要的基础工作,在大会期间发挥着不可替代的作用。正确有效地处理好大会期间代表提出的议案,必须适当地授以权责,可以对代表议案进行初步审查。对不符合法定形式要件的代表议案,有权要求提出议案的代表在议案截止日期前补正,对不同意补正的,有权予以退回;对议案内容不属于人大职权范围内事项的,可以建议提出议案的领衔代表或者代表团团长撤回议案。提案人不同意撤回的,大会秘书处应当向大会主席团报告,经大会主席团同意,作为废案处理,不予审议。对不提交主席团会议审议的,经领衔代表或代表团团长要求或者同意,大会秘书处将其按代表建议、批评和意见处理。
人大常委会的工作机构及代表团负责议案的工作人员应当主动协助代表作好议案的收集、整理、撰写、打印等具体工作,为代表议案调研时联系有关部门和单位,提供适当的便利条件。有条件的地方,还可以成立专门的代表议案工作部门,为代表提案服务。
总之,代表依法提出议案是法律规定的权利,如何充分保障代表的提案权,不断提高代表议案的质量,是一个值得长期探索的重要问题,是人民代表大会制度发展与进步的重要方面。事实上,各级人大常委会正在不断努力,部分代表也已经在代表议案的采集与制作上不断探索。如利用广告征集议案、建立专家型议案脑库、转发议案公开信、工作机构代拟等等,虽然这些方式的合理性与必要性还值得进一步研究,但已经有了比较可喜的开端,只要适当地加以组织引导、制度规范、人力保障,代表议案进入良性轨道是完全可以预期的。

①本文资料除特别注明外,均来源于《中国人大网》历届人民代表大会主席团通过的代表议案处理意见的报告
②为了行文方便,姑且将前文所述的一般性议案之外的其他议案称之为特殊议案。




版权声明:所有资料均为作者提供或网友推荐收集整理而来,仅供爱好者学习和研究使用,版权归原作者所有。
如本站内容有侵犯您的合法权益,请和我们取得联系,我们将立即改正或删除。
京ICP备14017250号-1